Eén van de wijzigingen van de wet is dat verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan gebundeld kunnen worden. In deze blog gaan we specifiek in op welke regels in het omgevingsplan opgenomen móeten worden. Hoe verhoudt het omgevingsplan zich tot bestaande verordeningen?
Iedere gemeenteraad stelt een omgevingsplan vast, met daarin de regels over de fysieke leefomgeving. Per 1 januari 2024 ontstaat er een omgevingsplan van rechtswege, ook wel het tijdelijke deel van het omgevingsplan genoemd. In het tijdelijk deel van het omgevingsplan komen bestaande ruimtelijke plannen (zoals bestemmingsplan), een aantal gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat te staan. De bruidsschat omvat algemene rijksregels die eveneens van rechtswege onderdeel zijn van het omgevingsplan. Dit omgevingsplan van rechtswege moet de gemeente uiterlijk 2032 omzetten naar een definitief omgevingsplan.
Onder het vorige recht konden zowel bestemmingsplannen als losse verordeningen regels bevatten over de fysieke leefomgeving. Hoewel een aantal gemeentelijke verordeningen automatisch onderdeel is geworden van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, geldt dat niet voor alle verordeningen. Terwijl die verordeningen dus wél regels kunnen bevatten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Tot 2032 hebben de gemeenten de tijd om die regels om te zetten naar het definitieve omgevingsplan. Maar dan zijn we er nog niet helemaal, er wordt namelijk onderscheid gemaakt tussen drie categorieën: (1) regels die onderdeel van het omgevingsplan moeten worden, (2) regels die in het omgevingsplan mogen worden opgenomen en (3) regels die niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen. Over elk van deze categorieën schrijven wij in de aankomende maanden een blog.
In onderstaande blog zullen wij ingaan op categorie 1: regels die in het omgevingsplan moeten worden opgenomen.
In artikel 2.4 van de Omgevingswet is opgenomen dat de gemeenteraad één omgevingsplan voor het gehele grondgebied vaststelt. Hierin staan regels over de fysieke leefomgeving. Kort gezegd wordt in dit omgevingsplan het kader geschetst voor wat er wel en niet mag in de omgeving. De uitleg van het begrip ‘fysieke leefomgeving’ wordt gegeven in artikel 1.2 van de Omgevingswet. De regels van het omgevingsplan moeten leiden tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, zoals volgt uit artikel 4.2, eerste lid, Omgevingswet. Dit betreft de regels die gesteld zijn met het oog op de verdeling, inrichting, benutting en eventuele bescherming van de functie van een locatie.
Onder de eerste categorie (de regels die in het omgevingsplan opgenomen moeten worden) vallen alle regels over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen. Dat deze regels in het omgevingsplan opgenomen moeten worden, volgt uit artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit. Het gaat hierbij om wijzigingen van de fysieke leefomgeving die niet van korte duur zijn. Denk hierbij aan het bouwen van een bouwwerk, het kappen van een boom of het innemen van een standplaats.
De in het omgevingsplan ‘in ieder geval op te nemen de regels’ (categorie 1) zijn dus nodig met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en moeten dus worden opgenomen.
Een flink aantal van de huidige artikelen uit de Algemene plaatselijke verordening (hierna: APV) moeten, gezien bovenstaande wettelijke grondslagen, verplicht opgenomen worden in het omgevingsplan. Hoewel dat per gemeente kan verschillen, geven wij enkele voorbeelden van deze regels. Als wij verwijzen naar artikelen uit de APV, dan verwijzen we naar de Model APV van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
Paragraaf 2.4.1 van de Omgevingswet bedeelt specifieke taken toe aan gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk. Uit artikel 2.4 van de Omgevingswet volgt dat de regels die uit deze taakverdeling volgen, opgenomen moeten worden in het omgevingsplan. Een voorbeeld van zo’n specifieke taak op gemeentelijk niveau is het beheren van de openbare weg (zie artikel 2.16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet). Een soortgelijk APV-artikel is bijvoorbeeld artikel 2:10 van de Model APV, dat gaat over voorwerpen op of aan de openbare weg. Staat er zo’n artikelen in een gemeentelijke APV dan moet dit artikel voor 2032 omgezet worden naar een regel in het definitieve omgevingsplan.
Een voorbeeld van een regel die opgenomen moet worden in het omgevingsplan omdat deze regel expliciet benoemt dat het de fysieke leefomgeving wijzigt, is artikel 2:11 van de Model APV. Dit artikel regelt de (omgevings)vergunning voor het aanleggen, beschadigen of veranderen van een weg en moet dus worden opgenomen in het omgevingsplan. Maar bijvoorbeeld ook het aanleggen of veranderen van een uitweg brengt een wijziging van de fysieke leefomgeving met zich mee, waardoor huidig artikel 2:12 van de Model APV thuishoort in het omgevingsplan.
Wat betreft de regels die nodig zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties kan gedacht worden aan het derde en vierde lid van artikel 4:5b van de Model APV. Deze leden gaan namelijk over geluidhinder op specifiek aangewezen terreinen. Het specificeren van de toegestane geluidhinder op een terrein maakt dat het hier gaat om evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarom moet deze APV-bepaling in het omgevingsplan opgenomen moet worden.
Naast APV-regels zijn er ook verordeningen die onder het huidige (nieuwe) recht verplicht in het omgevingsplan ondergebracht moeten worden.
Ter illustratie nemen we het voorbeeld van een erfgoedverordening. Op grond van artikel 3.16 van de Erfgoedwet kan de gemeenteraad een erfgoedverordening vaststellen. Een erfgoedverordening beoogt het cultureel belang te beschermen, vanwege cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis. Regels over het verbouwen of wijzigen van een gemeentelijk monument wijzigen de fysieke leefomgeving en moeten dus in het omgevingsplan.
Verder kunnen aan de hand van instructieregels en instructies bepaalde regels verplicht worden opgenomen in het omgevingsplan. Dit volgt dan uit die instructie of instructieregel. Zo staan er in hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl) instructieregels over de inhoud van het omgevingsplan. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om regels die het maximale toegestane geluid beperken of belangrijke infrastructuur (zoals hoogspanningskabels) beschermen.
Hierboven hebben we het kader geschetst voor categorie ‘de regels die in het omgevingsplan opgenomen moeten worden’. Per 1 januari 2032 vervalt het tijdelijke deel van het omgevingsplan. De regels en verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving die op die datum nog niet zijn overgeheveld naar het omgevingsplan, zijn niet meer geldig. Daarnaast zijn er nog twee andere categorieën: regels die niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan en regels waarvoor keuzevrijheid geldt. In de volgende blogreeks gaan we in op de eerstgenoemde: regels die niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan.
