In ons blogbericht ‘De aanvullende Corona-maatregelen van 23 maart 2020: wat en hoe?’ gaan wij in op de juridische vormgeving van de maatregelen die door het kabinet tijdens de persconferentie van 23 maart 2020 zijn aangekondigd. Kort gezegd, hebben de betrokken ministers aan de voorzitters van de 25 Nederlandse veiligheidsregio’s opdracht gegeven om die maatregelen te effectueren door een noodverordening vast te stellen. De voorzitters van de veiligheidsregio’s zijn hiertoe bevoegd op grond van artikel 39, eerste lid, van de Wet veiligheidsregio’s in combinatie met artikel 176 van de Gemeentewet.
Inmiddels is de landelijke modelverordening bekend en is ook een aantal regionale noodverordeningen gepubliceerd. Zeer opmerkelijk is de regeling van de modelverordening over samenkomsten. Niet alleen samenkomsten in de publieke ruimte worden verboden, ook samenkomsten buiten de publieke ruimte. Wij menen dat de regeling in strijd is met de rechtszekerheid.
Wat regelt de modelverordening over samenkomsten? Op grond van artikel 2.1 is het verboden ‘samenkomsten te laten plaatsvinden, te (laten) organiseren of te laten ontstaan, dan wel aan dergelijke samenkomsten deel te nemen’. Onder ‘samenkomsten’ wordt volgens de definitiebepaling verstaan: ‘openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, samenkomsten in voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, alsmede in vaartuigen, en samenkomsten buiten de publieke ruimte’ (artikel 1.2, onze onderstreping).
Volgens de toelichting op de modelverordening vallen samenkomsten buiten de publieke ruimte onder het samenkomstverbod zodat opgetreden kan worden tegen bijvoorbeeld ‘coronafeestjes’ in studentenhuizen, garages, loodsen en dergelijke.
Het verbod op samenkomsten buiten de publieke ruimte is allereerst opmerkelijk aangezien minister Grapperhaus tijdens de persconferentie slechts adviezen heeft gegeven over het samenkomen met anderen mensen binnenshuis. Hij gaf het ‘dringende advies’ om de komende tijd thuis niet met meer dan drie mensen af te spreken. Het kabinet adviseert ook het vieren van feestjes voorlopig uit te stellen (zie ook ‘Veelgestelde vragen over de aanpak in Nederland’, gepubliceerd op www.rijksoverheid.nl). Moet hieruit niet worden afgeleid dat het kabinet geen bindende maatregelen wenst op te leggen over hetgeen zich achter de voordeur afspeelt?
Aangenomen dat de voorzitters van de veiligheidsregio’s bevoegd zijn een dergelijk verstrekkend verbod in het leven te roepen, vinden wij de huidige verbodsbepaling problematisch omdat die niet duidelijk maakt wanneer een samenzijn van mensen als een (strafbare) ‘samenkomst’ moet worden beschouwd. Wanneer is sprake van een samenkomst buiten de publieke ruimte? Valt een verjaardagsviering hier onder? En als dat een verjaardagsviering in kleine kring betreft? Hoe verhoudt zich de ruime begripsomschrijving van het begrip tot het advies van het kabinet in ieder geval niet meer dan drie bezoekers te ontvangen? Bij welke omvang is er geen sprake meer van een samenkomst? De modelverordening verschaft hier geen duidelijkheid over. Het begrip ‘samenkomst’ wordt niet gekwantificeerd. Strikt genomen valt dan ook ieder samenzijn van een aantal personen eronder.
Het begrip ‘samenkomst’ is dus niet afgebakend en bovendien zijn er in de noodverordening geen uitzonderingen opgenomen zoals die gelden voor het verbod om 1,5 meter afstand te houden in de publieke ruimte (artikel 2.2). Daarvan zijn personen die een gezamenlijke huishouding vormen, uitgezonderd. Door niet soortgelijke uitzonderingen op te nemen voor het samenkomstverbod zou een gezin ook als een verboden samenkomst buiten de publieke ruimte aangemerkt kunnen worden. Ook is niet duidelijk of kinderen tot en met twaalf jaar moeten worden meegeteld voor de vraag of sprake is van een samenkomst binnenshuis. Uit de Aanwijzing van het kabinet valt op te maken dat die nog met elkaar moeten kunnen spelen.
Voor een burger zal niet duidelijk zijn wanneer een bijeenkomst buiten de publieke ruimte een samenkomst is die op grond van een noodverordening verboden is. Dit is bezwaarlijk omdat het handelen in strijd met een noodverordening strafbaar is (artikel 443 Wetboek van Strafrecht). Burgers kunnen worden gestraft met een hechtenis van ten hoogste drie maanden of een maximumboete van € 4.350. De onduidelijke normstelling is volgens ons in strijd met het lex-certabeginsel. Dit beginsel verlangt van de wetgever – hier de voorzitters van de veiligheidsregio’s – dat met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze een verboden gedraging wordt omschreven. Een burger moet kunnen weten ter zake van welke gedragingen hij kan worden gestraft.
Door Anita van den Berg, Jan van der Grinten en Jutta Wijmans.
