De voorzitters van de veiligheidsregio’s dienen de besluiten van de minister te ‘vertalen’ in algemeen verbindende voorschriften. Dat is niet alleen een omslachtige, maar ook een inefficiënte manier om de burgers bindende regels uit te vaardigen, nu het hele land – en niet een of enkele regio’s – worden getroffen door een virus. Zo is dit echter geregeld in de Wet publieke gezondheid (Wpg). Het verdient daarom aanbeveling om door middel van een modelverordening de voorzitters van de veiligheidsregio’s ter wille zijn. Dat zal overigens vandaag gebeuren.
De voorzitters van de veiligheidsregio’s maken gebruik van de noodverordeningsbevoegdheid, na soms aanvankelijk eigen initiatieven te hebben genomen op basis van een andere bevoegdheid. In de noodverordeningen worden evenementen met een deelname van meer dan honderd personen verboden, zowel in het openbaar als op besloten plaatsen. In de noodverordeningen treft men sinds zondag ook een verbod aan om een voor publiek openstaande inrichting (gebouw) geopend te houden (restaurants, cafés, sportscholen etc.), uitgezonderd vanzelfsprekend ziekenhuizen, uitvaartcentra, overheidsgebouwen en gebouwen die een vitale rol vervullen bij de vervulling van primaire levensbehoeften.
In een noodverordening kan niet alles geregeld worden. Art. 175 Gemeentewet bepaalt dat ‘van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften’ mag worden afgeweken. Met andere woorden, de voorzitters van de veiligheidsregio’s kunnen de wet terzijde stellen, maar niet de Grondwet. En dat zou nu juist beperkingen geven die we in deze crisis niet kunnen gebruiken. De overheid ontkomt er niet aan om grondrechten te beperken. In de noodverordeningen vragen de voorzitters hiervoor ook aandacht. En als we de noodverordeningen goed lezen, dan zien we dat het recht op privacy – formeel het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer – inmiddels wordt beperkt. Men mag uitsluitend nog maar kleine evenementen organiseren, ook – en hierom gaat het – op besloten plaatsen. Met de term ‘besloten plaatsen’ wordt bedoeld: niet-voor-publiek-toegankelijke gebouwen en woningen. Het gebruik van die term is minder gelukkig nu die een hele specifieke betekenis heeft in verband met het recht om de godsdienst of levensovertuiging vrij te belijden zoals beschermd in art. 6 Grondwet.
Betreft dit dan een rechtmatige beperking van wat wel genoemd het huisrecht? Of hoeven we ons hieraan niets gelegen te laten liggen? Op overtreding van een noodverordening wordt straf bedreigd in art. 443 Wetboek van strafrecht. In de juridische literatuur en rechtspraak wordt het beperken van grondrechten in een noodverordening gelegitimeerd indien het primaire doel van die verordening is het wegnemen van direct en acuut levensgevaar. De theorie hierachter is dat de overheid in een spagaat verkeert. Enerzijds moet zij de privacy respecteren, anderzijds heeft zij de positieve verplichting om het recht op leven, zoals beschermt in art. 2 EVRM gestand te doen. Een dergelijke botsing van grondrechten lost de rechter op door een belangenafweging. Zeker is dat de strafrechter in die afweging van belangen het recht op leven zwaarder zal wegen dan het recht op privacy.
Ook andere grondrechten kunnen in het geding komen. Tot nu toe is de vrijheid van vergadering en betoging nog niet opgeschort. Toch is het heel voorstelbaar dat dit gaat gebeuren, althans dat aan demonstraties bijvoorbeeld getalsmatig en fysiek beperkingen zullen worden gesteld. De meest zuivere manier om dit te doen is een betoging waarvan kennis is gegeven met het oog op de bescherming van de gezondheid te verbieden op grond van de Wet openbare manifestaties (Wom). Van een dergelijk voornemen kan de voorzitter van de veiligheidsregio blijk geven op de website in de vorm van een beleidsregel. In het verleden is de vrijheid van demonstreren echter ook wel generiek opgeschort door middel van een noodverordening.
Een apart probleem vormen kerkdiensten. Die zijn in ons rechtsstelsel schier onaantastbaar. Een bijeenkomst van godsdienstige of levensbeschouwelijk aard binnen gebouwen of besloten plaatsen als bedoeld in art. 6 lid 1 Grondwet kan formeel niet worden verboden. Als het noodzakelijk is zodanige bijeenkomsten te verbieden, dan zal de voorzitter van de veiligheidsregio gebruik dienen te maken van zijn bevoegdheid in art. 47 lid 3 Wet publieke gezondheid (Wpg): ‘In het geval van een besmetting waarbij ernstig gevaar dreigt voor de volksgezondheid, kan (…) de voorzitter van de veiligheidsregio: a. gebouwen of terreinen dan wel gedeelten daarvan sluiten, (…). Nu het doel van die maatregel niet primair is om vrijheid van het belijden van een godsdienst of levensbeschouwing te beperken, maar een bijkomend effect is van het beschermen van de gezondheid, mag men voor ‘gebouwen’ ook kerken lezen.
Voor een dergelijke uitleg zijn echter wel enige hobbels te nemen. Ten eerste heeft de wetgever in art. 1 sub s Wpg een gebouw gedefinieerd als ‘elk bouwwerk dat een overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt, met uitzondering van bouwwerken ten behoeve van het belijden van godsdienst of levensovertuiging.’ Ten tweede heeft diezelfde wetgever in art. 47 Wpg het oog gehad op een individueel gebouw waarin een besmetting is geconstateerd. Dat verschilt van een hele categorie van gebouwen die potentieel als besmettingshaard dienst gaan doen. In een geval als dat van het coronavirus zijn er echter dwingende redenen voor het bestuur om deze bepalingen conform verdragsverplichtingen te interpreteren, nu het leven en de gezondheid van zo veel mensen acuut in gevaar zijn.
Lokale burgemeesters beschikken niet meer over de bevoegdheid om noodverordeningen uit te vaardigen ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing zolang sprake is van een opgeschaalde situatie. De noodverordeningen en ook de maatregelen op grond van de Wet openbare manifestaties dienen nu bij uitsluiting door de voorzitters van de veiligheidsregio’s uitgeoefend te worden. Dit geldt ook voor de sluiting van gebouwen en terreinen op grond van art. 47 Wpg, nu het coronavirus een infectieziekte uit groep A betreft. Dat de noodverordeningsbevoegdheid niet door de burgemeester van een gemeente (met de bijbehorende gemeenteraad) wordt uitgeoefend, maar de voorzitter van de veiligheidsregio, brengt dit overigens met zich mee dat de normale bekrachtigingsprocedure van gemeenteraden uit art. 176 de leden 3 t/m 6 niet van toepassing zijn. Dit geldt ook voor de mogelijkheid van administratief beroep op de commissaris van de Koning. Zijn schorsingsbevoegdheid zijn immers onderdeel van de nu niet van toepassing zijnde bekrachtigingsprocedure.
Door A.J. Wierenga en J.G. Brouwer
Deze blog is onderdeel van de blogreeks ‘Coronacrisis en het recht’. Deze blogreeks verscheen eerder op de website van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid .
Lees ook:
Inleiding - Coronacrisis en het recht (deel 1)
De juridische grondslag voor aansturing - Coronacrisis en het recht (deel 2)
Noodtoestand en lockdown - Coronacrisis en het recht (deel 4)
Handhaving van noodverordeningen - Coronacrisis en het recht (deel 5)
De inhoud van de maatregelen van 23 maart - Coronacrisis en het recht (deel 6)
De noodverordening vanaf 6 april - Coronacrisis en het recht (deel 7)
De handhavers van de noodverordening - Coronacrisis en het recht (deel 8)
Noodverordening en het verbod van samenkomsten - Coronacrisis en het recht (deel 9)
De noodverordening rijp voor aanpassing - Coronacrisis en het recht (deel 10)
