Wat heeft de inwerkingtreding van de Omgevingswet veranderd in het speelveld van toezicht en handhaving? En waar liggen de grootste uitdagingen voor professionals die binnen het omgevingsrecht toezicht houden, handhaven of gehandhaafd worden? PONT | Omgeving vroeg het aan Minou Woestenenk, advocaat omgevingsrecht en auteur van de vorige maand verschenen nieuwe editie van de bestseller Handhaving Omgevingsrecht.
Minou Woestenenk wil het direct gezegd hebben: toezicht en handhaving is een ontzettend interessant werkterrein, waarin veel op het spel staat. “Het is een continu spanningsveld tussen de overheid aan de ene kant en bedrijven en particulieren aan de andere kant.” Als ambtenaar én als adviseur en advocaat heeft ze in de praktijk ervaren dat je daarbij als overheid veel kunt sturen, maar ook veel verpesten.
“De communicatie tussen die partijen heeft mij altijd gefascineerd. Juist in de handhaving van regels komt dat duidelijk naar voren. Als je op een vroeg moment onderling een goed gesprek hebt en aangeeft wat er echt niet kan, dan kom je er met communicatie uit en hoef je vaak niet eens een handhavingsbesluit te nemen.” Met het handhavingsrecht kun je namelijk een vuist maken, vindt Woestenenk, als je het tenminste goed doet. Zowel vroeg als later in het proces.
Natuurlijk is de vorige maand verschenen nieuwe editie van Handhaving Omgevingsrecht sterk gewijzigd ten opzichte van de eerdere editie uit 2021. Het wettelijk stelsel is immers sterk veranderd sinds de invoering van de Omgevingswet. Toch is het boek zeker niet fundamenteel anders geworden. “In de vorige editie werkte ik nog met het oude recht en aanvullingen over de nieuwe wet,” vertelt Woestenenk. “Nu is het boek uiteraard geschreven vanuit de nieuwe wetgeving. Daarnaast heb ik nieuwe jurisprudentie verwerkt en geprobeerd het boek praktischer te maken, onder andere met schema’s.”
Die praktische insteek is niet zomaar gekozen. Volgens Woestenenk zit daar precies de behoefte in het veld. “Inhoudelijk zijn veel normen vergelijkbaar. Maar de manier waarop we ermee omgaan, dat is waar de uitdaging zit. Ik heb het boek willen schrijven dat ik zelf, als beginnend handhavingsjurist, altijd had willen hebben. Bondig, met veel praktische tips en met antwoorden op de concrete vragen in het dagelijkse werk van de toezichthouder, ambtenaar of ondernemer.”
De Omgevingswet bracht een groot aantal veranderingen met zich mee, waarvan iedereen benieuwd was hoe ingrijpend de praktijk erdoor zou veranderen. Eén van die
veranderingen, op papier althans, is de verschuiving naar meer open normen en algemene regels. Ook is er meer bestuurlijke afwegingsruimte. Beide geven meer interpretatieruimte voor toezicht en handhaving. Die ruimte kan prettig zijn, maar Woestenenk ziet daar juist problemen ontstaan. “Handhavers hebben graag duidelijkheid: het is goed of het is fout. Maar de werkelijkheid is bijna nooit zwart-wit,” zegt ze. “Wat je nu ziet, is dat die open normen soms worden ingevuld zonder goede onderbouwing. Dan wordt gezegd: ‘u overtreedt de norm’, zonder duidelijk te maken waarom dat in dit specifieke geval zo is.”
Volgens haar ligt daar een cruciale opgave voor de praktijk. “De communicatie blijft soms in algemeenheden hangen. Als je als toezichthouder niet concreet maakt wat je hebt waargenomen en hoe dat zich verhoudt tot de norm, krijg je ook geen goede discussie. Terwijl dat juist nodig is om tot betere afstemming te komen.”
Minou Woestenenk: “Goed handhaven vraagt tijd, aandacht en een systematische aanpak.”
Woestenenk ziet in haar dagelijkse werk als advocaat omgevingsrecht grote verschillen in de kwaliteit van handhavingsbesluiten. “Ik krijg regelmatig besluiten te zien waarbij je denkt: dit zit gewoon goed. Heldere feiten, duidelijke koppeling met de norm, goed gemotiveerd. Maar net zo vaak zie ik besluiten die blijven hangen in algemeenheden.”
Het probleem zit volgens haar niet alleen in juridische kennis, maar vooral in het verbinden van feiten en normen. “Mijn werk bestaat voor een groot deel uit het reconstrueren van wat er precies is gebeurd. Ik zeg altijd: strijd met je feit. Wie heeft wat gedaan, wanneer, en waarom? Dáár win of verlies je het op. Als je alle feiten op een rij hebt, kun je pas beoordelen of er sprake is van een overtreding.” Juist daar gaat het vaak mis. “Het lijkt eenvoudig, maar het vraagt tijd, aandacht en een systematische aanpak. Zonder die basis kun je niet goed handhaven.”
Woestenenk benadrukt dat handhaving niet ophoudt bij het opleggen van een last onder dwangsom. “Veel mensen denken: je neemt een besluit en dan ben je klaar. Maar daarna begint het pas. Dan loopt de begunstigingstermijn, moet je controleren, eventueel invorderen. Dat hele proces moet je overzien.” Het boek Handhaving Omgevingsrecht biedt daarvoor in feite een uitgebreide checklist: “Wat moet je doen, wanneer, en waar moet je op letten? Dat geldt net zo goed voor degene die met handhaving te maken krijgt.”
Een handhaver moet veel méér zijn dan iemand die dwangsommen uitschrijft. Woestenenk: “Ik was laatst bij een zaak waarin iemand een carport had gebouwd die niet helemaal voldeed. Wat gebeurt er? Er wordt meteen een last onder dwangsom opgelegd. Terwijl je ook eerst het gesprek kunt aangaan: hoe kunnen we dit oplossen?”
Volgens haar leidt die reflex tot onnodige escalatie. “Er wordt een heel handhavingsapparaat opgetuigd, terwijl het probleem vaak eenvoudig op te lossen is.
Dat is zonde van de capaciteit, die al zo beperkt is. Vroeger gingen toezichthouders gewoon langs en zeiden: dit klopt niet, regel het. En als het niet geregeld werd, dan kwam er een sanctie. Dat werkte vaak prima.” Volgens Woestenenk is die directe aanpak deels verloren gegaan. “Nu wordt sneller gegrepen naar formele instrumenten, terwijl je met een goed gesprek vaak meer bereikt.” Dat betekent niet dat handhaving minder belangrijk is. Integendeel zelfs.
De Omgevingswet zou voor een integrale benadering van de leefomgeving zorgen, met meer ruimte voor afwegingen rond kwaliteit en duurzaamheid. In de praktijk ziet Woestenenk dat nog niet helemaal terug. “Het idee is dat je breder kijkt dan alleen ‘mag het of mag het niet’. Maar ik zie vooral dat er nog heel traditioneel wordt getoetst. De helikopterview ontbreekt. Het kan zijn dat we nog moeten wennen aan het nieuwe stelsel, of dat het toch niet zo uitnodigt tot die bredere blik.” Volgens Woestenenk kan ook een gebrek aan ervaring een rol spelen. “Veel professionals zijn relatief nieuw in het vak. Die missen nog het overzicht om die bredere afweging te maken. En ervaren mensen zijn schaars.”
Het boek Handhaving Omgevingsrecht wil dat soort overzicht bieden, beginnend bij de juridische basis van de Algemene wet bestuursrecht. Volgens Woestenenk richt het zich op een brede doelgroep. “Het is geschreven voor ambtenaren, maar ook voor ondernemers en adviseurs. Iedereen die met handhaving te maken heeft, moet begrijpen hoe het proces werkt.” Dat inzicht kan veel problemen voorkomen. “Als je weet hoe een besluit tot stand komt, kun je ook beter reageren. Dan voorkom je dat je in een situatie terechtkomt die misschien helemaal niet nodig was.”
Meer informatie over de nieuwe druk van het boek Handhaving Omgevingsrecht (februari 2026) is hier te vinden.
