Jurisprudentie Omgevingswet in 2024 – deel VIII

Ook in dit blogbericht van de reeks komen uiteraard weer enkele uitspraken over toepassing van het overgangsrecht aan bod. Daarnaast bespreken we de eerste uitspraak inzake het voorkeursrecht gemeenten onder de Ow, een uitspraak over soortenbescherming en enkele uitspraken over het omgevingsplan met onder andere toepassing van de ladder voor duurzame verstedelijking.

Overgangsrecht

Het grootste aandeel uitspraken in de maand oktober heeft logischerwijs betrekking op toepassing van het overgangsrecht, waarbij het in de meeste gevallen een recht toe recht aan toepassing betreft. In de uitspraken die we hierna bespreken komt goed naar voren dat het overgangsrecht erg versnipperd is over de verschillende met de Ow samenhangende regelgeving en dat het overgangsrecht niet altijd voldoende expliciet geregeld is.

Invorderingsbesluit

Op 7 oktober 2024 oordeelde de Rechtbank Oost-Brabant (ECLI:NL:RBOBR:2024:3076) over het overgangsrecht ten aanzien van besluiten tot invorderingen van dwangsommen. Het overgangsrecht voor handhavingsbesluiten volgt uit artikel 4.23 lid 1 Invoeringswet Omgevingswet (IOw). Geregeld wordt kort gezegd dat voor een sanctiebesluit dat is genomen voor 1 januari 2024, het oude recht geldt. Invorderingsbesluiten worden daarbij echter niet uitdrukkelijk genoemd. De rechtbank oordeelt in deze zaak dat ook op invorderingsbesluiten die voor 1 januari 2024 zijn genomen het oude recht van toepassing is, ook al volgt dat niet expliciet uit artikel 4.23 lid 1 IwOw. De wetgever heeft dat zo bedoeld en het past bij de eerbiedigende werking voor lopende procedures die de wetgever aan het overgangsrecht van de Ow ten grondslag heeft gelegd, aldus de rechtbank. 

Overgangsrecht Aanvullingswet geluid en Activiteitenbesluit

Op 9 oktober 2024 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling”) over het overgangsrecht ten aanzien van een besluit tot het vaststellen van een saneringsplan en een besluit tot het verlagen van geluidsproductieplafonds (ECLI:NL:RVS:2024:4093). De Afdeling constateert dat het overgangsrecht volgt uit artikel 3.3 lid 2 onder a en c van de Aanvullingswet geluid Omgevingswet. Dat artikel bepaalt dat op een verzoek tot vaststelling van een saneringsplan of een verzoek tot verlaging van een geluidproductieplafond dat voor 1 januari 2024 is ingediend, hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer van toepassing blijft. Geen onverwachtse uitspraak, maar de uitspraak laat wel goed zien dat het overgangsrecht onder de Ow in veel verschillende regelingen te vinden is en niet altijd alleen naar de IwOw en hoofdstuk 22 Ow gekeken kan worden. Dat blijkt ook uit de uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland van 11 oktober 2024 (ECLI:NL:RBNHO:2024:10410). Die zaak ging over een besluit op aanvraag van 12 januari 2022 voor de toepassing van een ‘gelijkwaardige maatregel’ bij een inrichting, op grond van artikel 3.26e lid 1 Activiteitenbesluit. De rechtbank constateerde  dat overgangsrecht ten aanzien van de gelijkwaardige maatregel gevonden wordt in artikel 8.1.4 lid 2 Invoeringsbesluit Ow. Aangezien de aanvraag voor 1 januari 2024 plaatsvond, gold het oude recht nog.

Overgangsrecht bestemmingsplan - omgevingsplan

Tot slot in het rijtje met uitspraken van overgangsrechtelijke uitspraken, een uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3943) waarin een van de eerste spraakmakende uitspraken van de Afdeling over overgangsrecht onder de Ow terugkomt. In haar eerdere uitspraak van 27 maart 2024 inzake overgangsrecht voor bestemmingsplannen lichtte de Afdeling in rechtsoverweging 25 ten overvloede toe welk recht van toepassing is op verschillende varianten van de vernietiging van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of delen daarvan. Een van de varianten die de Afdeling daarbij benoemt is de variant waarin na inwerkingtreding van de Ow (i) gedurende een beroepsprocedure over een bestemmingsplan een besluit als bedoeld in art. 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht wordt genomen of (ii) na toepassing van een bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a Awb een dergelijk herstelbesluit wordt genomen. Op die besluiten is volgens de Afdeling ingevolge art. 4.6 lid 3 Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow), het oude recht van toepassing. 

In de uitspraak van 2 oktober 2024 is voor het eerst sprake van beoordeling van zo’n herstelbesluit na toepassing van een bestuurlijke lus. De gemeenteraad van Nieuwegein heeft naar aanleiding van een tussenuitspraak van de Afdeling bij besluit van 25 januari 2024 een herstelbesluit genomen. Een van de appellanten voert aan dat na 1 januari 2024 het bestemmingsplan niet had kunnen worden vastgesteld maar dat de procedure tot wijziging van het omgevingsplan had moeten worden gevolgd. Onder verwijzing naar r.o. 25.4 van haar uitspraak van 27 maart 2024, oordeelt de Afdeling dat op het herstelbesluit het oude recht van toepassing is.

Omgevingsplan en bopa

Van uitspraken over overgangsrecht met betrekking tot bestemmingsplan en omgevingsplan, door naar inhoudelijke uitspraken over het omgevingsplan en de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (‟bopaˮ).

Herhaalde toepassing bopa

Een uitspraak die eigenlijk al van eerdere datum is (21 augustus 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:5097) maar nu vanwege rectificatie weer opkomt en toch interessant is om nog even uit te lichten is van 3 oktober 2024 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (ECLI:NL:RBMNE:2024:5244). Aan de orde is de vraag of de Ow er aan in de weg staat dat een bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor een bopa herhaald wordt toegepast. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht heeft eerst bij besluit van 1 augustus 2024 een omgevingsvergunning verleend voor een bopa ten behoeve van een evenement van de Hogeschool Utrecht. Na bezwaren van omwonenden is deze vergunning weer ingetrokken en is bij besluit van 20 augustus 2024 opnieuw een omgevingsvergunning verleend. In de nieuwe vergunning zijn de geluidvoorschriften aangescherpt en is de motivering gewijzigd en aangevuld. Verzoekers in deze zaak voerden aan dat de bevoegdheid die aan het college van burgemeester en wethouders toekomt om een omgevingsvergunning te verlenen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit niet is bedoeld om bij regelmaat evenementen op een locatie toe te staan. Zoals de voorzieningenrechter terecht oordeelt, maakt de Ow het echter juist uitdrukkelijk mogelijk om een omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van een omgevingsplan te kunnen verlenen (art. 5.36 lid 2 Ow). De Ow stelt geen beperking aan het aantal keren dat een tijdelijke omgevingsvergunning kan worden verleend. Wel dient, zo oordeelt de voorzieningenrechter, bij iedere nieuwe vergunningverlening steeds weer een afweging te worden gemaakt of de activiteit die tijdelijk plaatsvindt met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aanvaardbaar kan worden geacht en geen strijd oplevert met provinciale- en rijksinstructieregels. Ook moeten de relevante belangen in de beoordeling worden gewogen. Hierbij moet volgens de voorzieningenrechter ook meegewogen worden hoe vaak op een locatie een evenement wordt georganiseerd. Naarmate er vaker evenementen op dezelfde locatie plaatsvinden, moeten hogere eisen worden gesteld aan de afweging om die evenementen met een afzonderlijke omgevingsvergunning toe te staan.

Planologische inpassing coffeeshop

Een volgende noemenswaardige uitspraak is die van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 29 oktober 2024 (ECLI:NL:RBLIM:2024:7611) over de planologische inpassing van een coffeeshop. Voor verlening van de exploitatievergunning die in deze procedure wordt aangevochten is op grond van de Beleidsregel houdende bepalingen inzake de verdeling van exploitatievergunningen coffeeshops gemeente Roermond 2020 onder andere relevant of op de vestigingslocatie van de coffeeshop sprake is van een passende horecabestemming. Op grond van de APV (art. 2:28) moet een exploitatievergunning namelijk in ieder geval worden geweigerd als de vestiging of exploitatie van de coffeeshop in strijd is met het omgevingsplan. Ter plaatse van de vestigingslocatie geldt op grond van het tijdelijk deel van het omgevingsplan een bestemming bedrijventerrein met specifieke functieaanduiding horeca (art. 4.1 onder k van de planregels). Een coffeeshop is op zichzelf niet toegestaan binnen deze bestemming omdat – vanwege het verbod op verkoop van softdrugs in de Opiumwet – het gebruik van een gebouw voor de exploitatie van een coffeeshop in planologisch opzicht niet kan worden gereguleerd. Onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling, oordeelt de voorzieningenrechter dat de burgemeester bij beoordeling van een aanvraag om een horecaexploitatievergunning voor een coffeeshop daarom moet uitgaan van een legale functie met een vergelijkbare ruimtelijke uitstraling. Dit geldt, anders dan verzoekers stellen, ook onder de Ow. Omdat in dit geval de coffeeshop vanwege een vergelijkbare ruimtelijke uitstraling past binnen de ter plaatse geldende horecabestemming in het tijdelijk deel van het Omgevingsplan, hoeft niet apart te worden getoetst aan het criterium van evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Ladder voor duurzame verstedelijking bij bopa

Tot slot interessant in de categorie omgevingsplan is een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 29 oktober 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:5114) over de ladder voor duurzame verstedelijking onder de Ow. Aan de orde waren een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit en bopa ten behoeve van de vestiging van een vierde sportschool in Grave. Verzoeker voert kort gezegd aan dat de komst van een vierde sportschool in Grave zal leiden tot leegstand en verslechtering van de kwaliteit van het sportaanbod in Grave zodat er geen behoefte bestaat aan de sportschool. Het college stelt dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling en dat op het college niet de plicht rust om zelf te onderzoeken of behoefte bestaat aan een nieuwe sportschool. Onderzoek naar behoefte aan de vestiging van een nieuwe stedelijke ontwikkeling betreft toepassing van de zogeheten ladder voor duurzame verstedelijking. We bespreken hierna kort de wettelijke grondslag voor de ladder voor duurzame verstedelijking onder oud en onder nieuw recht om het oordeel van de voorzieningenrechter beter te kunnen duiden.

• Naar oud recht gold op grond van artikel 5.20 Besluit omgevingsrecht voor het mogelijk maken van een nieuwe stedelijke ontwikkeling dat bij verlening van een omgevingsvergunning ter afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12 lid 1 onderdeel a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, aan artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening moest worden voldaan. Kort gezegd moest de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling worden onderzocht en gemotiveerd worden onderbouwd.

• Onder de Ow is de ladder voor duurzame verstedelijking terug te vinden in artikel 5.129g van het Besluit kwaliteit leefomgeving (‟Bklˮ). Daarin zijn instructieregels opgenomen ter bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik en tegengaan van leegstand. Voor zover een omgevingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet met het oog op het belang van zorgvuldig ruimtegebruik en het tegengaan van leegstand in het omgevingsplan rekening worden gehouden met de behoefte aan die stedelijke ontwikkeling (art. 5.129g lid 2 Bkl). In de gevallen waarin het gaat om de vestiging van een dienst, waarbij de beoordeling van de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging, heeft de beoordeling van de behoefte aan de desbetreffende stedelijke ontwikkeling alleen tot doel na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (art. 5.129g lid 4 Bkl).

De voorzieningenrechter merkt op dat de formulering onder het oude en het nieuwe recht verschilt. In de eerste plaats door het gebruik van het criterium van ‟een evenwichtige toedeling van functies aan locatiesˮ in plaats van het criterium ‟goede ruimtelijke ordeningˮ. In de tweede plaats omdat artikel 8.0b lid 2 Bkl nadrukkelijk bepaalt dat een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt geweigerd als niet wordt voldaan aan de regels in hoofdstuk 5 van het Bkl (waaronder artikel 5.129g Bkl). Deze formulering wijkt af van de formulering van artikel 2.12 lid 1 Wabo, waarin stond dat een omgevingsvergunning slechts kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Artikel 8.0b lid 2 Bkl vereist naar het oordeel van de voorzieningenrechter een actievere beoordeling van het bevoegd gezag. Het college moet beoordelen of aan de eisen van hoofdstuk 5 van het Bkl wordt voldaan. Het college heeft weliswaar beoordelingsruimte of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties maar het college heeft pas beleidsruimte als is voldaan aan de eisen ingevolge artikel 8.0b lid 2 Bkl. Het college had daarom zelf het bestaan van een behoefte aan een stedelijke ontwikkeling moeten onderzoeken dan wel de aanvrager daartoe moeten verplichten. De voorzieningenrechter gaat overigens niet in op de vraag of nu wel of niet sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Een interessant oordeel van de voorzieningenrechter. Uit de toelichting bij artikel 8.0b en artikel 5.129g Bkl volgt niet hoe de wetgever of de wetgever deze benadering heeft voorzien. De wetgever heeft voor toepassing van de ladder voor duurzame verstedelijking in ieder geval inhoudelijk geen wijziging beoogd ten opzichte van het oude recht (zie Stb. 2020, 400, p. 1076). Interessant om te zien hoe in de bodemprocedure op dit punt wordt beslist.

Bouwbesluit

Bij de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 22 juli 2024 (die is gepubliceerd op 1 oktober 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:3432) komen twee interessante overwegingen aan de orde ten aanzien van de overgang van het Bouwbesluit 2012 (oud) naar het Besluit bouwwerken leefomgeving (‟Bblˮ). De zaak gaat over een afwijzing van een handhavingsverzoek bij besluit van 4 april 2023, gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 7 september 2023. Eisers klagen over ernstige overlast van rook in de tuin en woning van eisers, die wordt ondervinden van de rookgasafvoer van een openhaard op minder dan één meter van de perceelgrens. De uitspraak laat goed zien dat de overgang naar de Ow voor hinder naar aanleiding van een rookgasafvoer een hoger beschermingsniveau heeft mee gebracht. Dat lichten we toe.

Ten eerste omdat er een nieuwe, strengere norm geldt voor een rookgasafvoer van een openhaard of kachel bij nieuwbouw. Het handhavingsverzoek werd afgewezen omdat artikel 3.51 Bouwbesluit 2012 (oud) alleen gold voor een rookgasafvoer in de gevel, en niet voor een rookgasafvoer boven een dak. Eisers wijzen in reactie op de nieuwe bepaling in artikel 4.138 lid 3 Bbl. Zij stellen dat de oude Bouwbesluit bepaling moet worden geïnterpreteerd aan de hand van de nieuwe Bbl bepaling. Die bepaling gaat namelijk wél over een rookgasafvoer boven een dak. De rechtbank constateert dat er diverse verschillen zijn tussen het Bbl en het Bouwbesluit 2012. Zo heeft de wetgever in het Bbl andere, strengere eisen heeft gesteld aan de uitmondingen van rookgasafvoer voor openhaarden en kachels. Dat is begrijpelijk, volgens de rechtbank, omdat de gezondheidseffecten van houtstook meer aandacht hebben gekregen in de laatste jaren. Dat maakt dat artikel 3.51 Bouwbesluit 2012 volgens de rechtbank niet hoeft te worden geïnterpreteerd aan de hand van artikel 4.138 lid 3 Bbl. Het is namelijk een geheel nieuwe norm. Zou de rookgasafvoer na 1 januari 2024 worden gebouwd, zo overweegt de rechtbank, dan zou het in strijd zijn met het Bbl. Maar dat is niet het geval. Om die reden slaagt de grond van eisers niet maar licht de rechtbank wel expliciet toe dat er nu op grond van het Bbl een hoger beschermingsniveau geldt. 

Ten tweede wijzen de eisers op de zorgplicht uit artikel 7.22 Bouwbesluit 2012. Die is volgens het college niet overtreden omdat geen sprake is van een  dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder vanwege een gevaarzetting. De rechtbank constateert dat de zorgplicht uit artikel 7.22 Bouwbesluit 2012 niet is overgenomen in het Bbl. Wel is een algemenere zorgplicht op basis van de Ow onderdeel geworden van de Bruidsschat (artikel 22.18, tweede lid, in de verschillende Omgevingsplannen). Maar die nieuwe zorgplicht is ruimer geformuleerd en heeft een andere normstelling. Er kan daardoor sneller sprake zijn van een overtreding. Artikel 7.22 Bouwbesluit 2012 moet worden geïnterpreteerd in het licht van die nieuwe, strengere zorgplicht. Daar heeft het college in haar afwijzing van het handhavingsverzoek geen rekening mee gehouden en om die reden slaagt het beroep van eisers. Het college krijgt de gelegenheid om het gebrek te herstellen. 

Soortenbescherming

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Overijssel deed op 15 oktober 2024 (ECLI:NL:RBOVE:2024:5278) een interessante uitspraak over het soortenbeschermingsrecht. Na een verlening van een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit, stellen eisers dat er voor méér diersoorten een vergunning had moeten worden aangevraagd. Onder de Wet natuurbescherming was het vaste jurisprudentie dat de aanvrager van een Wnb-ontheffing zelf de omvang van de ontheffing mocht bepalen. De voorzieningenrechter verwijst naar die jurisprudentie en stelt dat de nieuwe bepalingen in de Ow nagenoeg gelijkluidend zijn en dat daarom die vaste jurisprudentie ook onder het nieuwe recht nog geldt. Bovendien, zo stelt de voorzieningenrechter, biedt de nieuwe systematiek in artikel 5.7 Ow juist meer flexibiliteit voor een aanvrager om de omvang van de vergunde activiteit te bepalen. Al met al genoeg reden om er vanuit te gaan dat een aanvrager van een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit ook onder de Ow zelf mag bepalen voor welke diersoorten de vergunning wordt aangevraagd.

Voorkeursrecht

Bij uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 september 2024 (ECLI:NL:RBZWB:2024:6828, publicatiedatum 15 oktober 2024) komt voor het eerst een op grond van de Omgevingswet gevestigd voorkeursrecht kort aan bod. Geen spannende inhoudelijk uitspraak want het betreft ˈenkelˈ de benoeming van deskundigen om uiteindelijk een oordeel over de prijs te kunnen geven maar toch het vermelden waard om de procedurestappen onder de Ow te beschouwen.

De gemeenteraad van de gemeente Veere heeft ten behoeve van een woningbouwopgave bij besluit van 8 februari 2024 een voorkeursrecht gevestigd op enkele percelen, met toepassing van art. 9.1 lid 1 aanhef en sub c Ow (zie Gem. 2024, 69223). De gemeente en de belanghebbenden in deze zaak (lees: ˈde vervreemderˈ zie bijlage 1 Ow voor definitie) waren sinds februari 2024 in onderhandeling over vervreemding, zo volgt uit de uitspraak. Na vestiging van het voorkeursrecht, hebben belanghebbenden het college van burgemeester en wethouders uitgenodigd om in onderhandeling te treden over vervreemding van de percelen, overeenkomstig art. 9.7 en 9.12 Ow (voorheen in iets andere bewoording artikel 10 lid 1 en artikel 11 lid 1 Wet voorkeursrecht gemeenten, Wvg). Daarbij hebben belanghebbenden het college ook verzocht om binnen vier weken de rechtbank te verzoeken een oordeel over de prijs voor vervreemding van de percelen te geven (art. 9.16 lid 1 Ow, voorheen art. 13 Wvg). De rechtbank heeft vervolgens overeenkomstig art. 16.122 Ow (voorheen art. 13 lid 4 Wvg) in deze uitspraak drie deskundigen benoemd om aan de rechtbank advies uit te brengen, zodat de rechtbank kan oordelen over de prijs voor vervreemding met overeenkomstige toepassing van de artikelen 15.21 t/m 15.25 Ow (voorheen artikelen 40b t/m 40f Onteigeningswet).