Om te zorgen dat de maatregelen om het coronavirus te beperken ook gehandhaafd kunnen worden, zijn door de Veiligheidsregio’s inmiddels noodverordeningen vastgesteld. In een recente zaak zag de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam zich voor de vraag gesteld of een noodverordening als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht kan worden aangemerkt.
Op grond van artikel 39 Wet Veiligheidsregio juncto artikel 174, 175 lid 1 en 176 van de Gemeentewet zijn door de Veiligheidsregio’s noodverordeningen vastgesteld. In de noodverordeningen wordt opgenomen welke activiteiten gedurende de coronacrisis verboden zijn en welke inrichtingen verboden zijn om open te houden. Iedere Veiligheidsregio stelt zijn eigen Noodverordening Coronacrisis op. Dit heeft wel als consequentie dat de burgemeesters voor de handhaving van deze noodverordeningen geen gebruik kunnen maken van hun bestuursdwangbevoegdheden. Daarover schreef mijn kantoorgenoot Ilse van der Poel een blog.
Op 15 maart 2020 heeft de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid de Noodverordening Coronacrisis vastgesteld. Op grond van deze noodverordening zijn de stadsmarkten in Dordrecht verboden.
Bij brief van 16 maart 2020 heeft de Veiligheidsregio de marktplaatsvergunninghouders geïnformeerd dat met betrekking tot de stadsmarkten Dordrecht vanaf heden tot en met 6 april 2020 een noodverordening van kracht is waarmee de markten tot 6 april 2020 worden verboden.
Op 17 maart 2020 hebben de marktplaatsvergunninghouders bij de rechtbank Rotterdam een verzoek tot voorlopige voorziening ingesteld. In het verzoek is door de marktplaatsvergunninghouders gesteld dat zij bezwaar hebben gemaakt tegen de brief van 16 maart 2020.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de brief van 16 maart 2020 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb. In de brief worden de marktplaatsvergunninghouders immers alleen geïnformeerd over het van kracht worden van de Noodverordening. De Voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Wanneer een verzoek zich immers richt tot een brief die geen besluit is, is er namelijk geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
Een noodverordening kan ook niet als een besluit worden aangemerkt, omdat een noodverordening niet vatbaar is voor bezwaar en beroep. Een noodverordening bevat naar zijn aard algemeen verbindende voorschriften. Op grond van de artikelen 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, en 7:1 van de Awb kan de noodverordening dan ook niet als een besluit worden aangemerkt waartegen bezwaar of beroep openstaat.
Het verzoek om voorlopige voorziening van de marktvergunninghouders wordt dan ook afgewezen, omdat zowel de brief als de noodverordening geen besluiten zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
De burger die getroffen wordt door een noodverordening heeft geen mogelijkheid om bezwaar of beroep tegen een algemeen verbindend voorschrift in te stellen, maar dit wil niet zeggen dat er in het geheel geen rechtsbescherming bestaat tegen bestuursrechtelijke wetgeving.
Een burger kan bijvoorbeeld bij de burgerlijke rechter een vordering uit onrechtmatige daad instellen. De burger zal in dat geval wel moeten aantonen dat sprake is van onrechtmatige regelgeving en van schade. Bovendien toetst de civiele rechter algemeen verbindende voorschriften, zoals een noodverordening, zeer terughoudend.
Een andere mogelijkheid is dat de bestuursrechter bij het beroep dat tegen een besluit is ingesteld, toetst of het wettelijk voorschrift waarop het besluit is gebaseerd in strijd is met hoger recht of algemene rechtsbeginselen (exceptieve toetsing). Het gaat bij een exceptieve toetsing om een indirecte toetsing van een algemeen verbindend voorschrift. Als de rechter het algemeen verbindend voorschrift of de toepassing in strijd acht met hogere regelgeving dan kan de rechter in het concrete geval het algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laten of onverbindend verklaren. Deze exceptieve toetsing is een manier om van de bestuursrechter, ondanks artikel 8:3 lid 1 Awb, toch een oordeel te krijgen over de rechtmatigheid van het algemeen verbindend voorschrift.
