De schaarse rechten saga continues. Ditmaal moet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) zich uitlaten over de vraag wanneer een recht precies als schaars moet worden beschouwd (ABRvS 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2019:1013). Wederom zijn de Amsterdamse binnenwateren het decor waartegen de tragedie zich afspeelt.
Rederij New Orange vroeg in 2017 negen ligplaatsvergunningen aan voor bedrijfsvaartuigen aan de Haarlemmertrekvaart in Amsterdam. Het algemeen bestuur van stadsdeel West van de gemeente Amsterdam weigerde de vergunningen, omdat sprake is van schaarse vergunningen en nog geen verdelingssystematiek is vastgesteld. In de Verordening op het binnenwater 2010 (“Vob”) van de gemeente Amsterdam is opgenomen dat een vergunning kan worden geweigerd als dat in het belang is van ‘ordening’.
New Orange kwam in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam die het algemeen bestuur gelijk had gegeven. New Orange betoogde dat geen sprake is van fysieke schaarste, omdat de binnenwateren van Amsterdam niet beperkt zijn. Ook is er geen sprake van beleidsmatige schaarste, omdat de Vob niet voorziet in een maximumaantal vergunningen, aldus New Orange.
De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of in dit geval sprake is van een schaarse vergunning. In zijn algemeenheid geldt dat sprake is van schaarse rechten als de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft. De Afdeling verwijst naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1421. Widdershoven stelt dat de definitie van een schaars recht impliceert dat het aantal beschikbare publieke rechten beperkt is en dat voor het aantal te verlenen rechten een maximum of plafond bestaat. Dat plafond kan volgens Widdershoven voortvloeien uit de schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen (fysieke schaarste), maar kan ook om beleidsmatige redenen worden vastgesteld. Vaak wordt een plafond in een getal uitgedrukt dat in een wettelijk voorschrift is neergelegd, maar een plafond kan ook zijn ‘verstopt’.
New Orange betoogt dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 juli 2016, ECLI:EU:C:2016:558, volgt dat voor de beoordeling van de fysieke schaarste gekeken moet worden naar de territoriale reikwijdte van de bevoegdheid van het bestuursorgaan. In dit geval zou daarom volgens New Orange gekeken moeten worden naar de ruimte in alle Amsterdamse binnenwateren. New Orange verwijst naar een onderzoek waaruit blijkt dat er geschikte op- en afstapplaatsen zijn in Amsterdam. De Afdeling overweegt echter dat het Hof slechts als gezichtspunt meegeeft dat bij de beoordeling hoeveel fysieke ruimte er is, de bevoegdheden van het bestuursorgaan moeten worden betrokken. Dat er op andere plekken ruimte bestaat, betekent niet dat die moet worden meegewogen bij het bepalen of sprake is van schaarste. Het algemeen bestuur hoefde daarom niet uit te gaan van alle binnenwateren van Amsterdam. Ook volgt niet uit het arrest dat bij de vaststelling of sprake is van fysieke schaarste geen enkel beleidsmatig aspect aan de orde kan komen. Het betoog van New Orange dat de schaarste uit de beperkte beschikbaarheid van de hulpbron zelf moet voortvloeien zonder dat daarbij eerst beleidsmatige keuzes zijn gemaakt, slaagt daarom niet.
In de Uitvoeringsvisie ligplaatsen voor bedrijfsvaartuigen heeft de bestuurscommissie West vastgelegd dat er een tekort is aan ligplaatsen en dat de Haarlemmertrekvaart geschikt is voor een aantal ligplaatsen voor bedrijfsvaartuigen. Het stadsdeel gaat verder terughoudend om met het uitbreiden van het aantal ligplaatsen, onder andere om ruimte vrij te houden voor pleziervaartuigen van bewoners. Het algemeen bestuur heeft zelf een vergunning aangevraagd voor de aanleg van een steiger van 100 meter met plek voor ongeveer zeven bedrijfsvaartuigen. Zeven rederijen hebben daarvoor belangstelling getoond en twee daarvan, waaronder New Orange, hebben afgeronde aanvragen ingediend voor in totaal negentien ligplaatsvergunningen. Er is dus ruime interesse voor de ligplaatsvergunningen.
Gelet op het feit dat er een beleidsmatige keuze is gemaakt om alleen een steiger van 100 meter aan te leggen waaraan ligplaatsen kunnen worden verdeeld en dat de aanvragen het aantal ligplaatsvergunningen overtreft, is er een impliciet plafond gecreëerd voor het aantal ligplaatsvergunningen en moeten deze als schaars worden beschouwd. Het algemeen bestuur mocht daarom in afwachting van de vaststelling van een verdeelsystematiek, in overeenstemming met de Vob, de aanvragen afwijzen.
Lessen die uit deze uitspraak kunnen worden getrokken zijn dat een plafond niet expliciet in een wettelijk voorschrift, of in daarop gebaseerde regelgeving, hoeft te zijn vermeld. Een plafond kan ook impliciet volgen uit andere omstandigheden, waarbij sprake kan zijn van een mengvorm van oorzaken voor schaarste. Bij de beoordeling of er fysieke schaarste is, is de territoriale reikwijdte van de bevoegdheid van het bestuursorgaan een gezichtspunt dat wordt meegewogen, maar niet doorslaggevend. Het kan gaan om schaarste die zowel aspecten in zich heeft van fysieke schaarste als van beleidsmatige schaarste.
