Merle geeft je 6 praktische tips: Onder de Omgevingswet vindt modernisering van het externe veiligheidsbeleid plaats. Dit heet ook wel Modernisering omgevingsveiligheid. Omgevingsveiligheid en externe veiligheid worden dan ook snel in één adem genoemd. Onterecht, wij leggen uit waarom.
De modernisering brengt uiteraard veranderingen met zich mee. Maar welke consequenties heeft dit voor de beleidsvrijheid van gemeenten? Waarover mag je keuzes maken en waarover moet je keuzes maken? In dit artikel nemen we je mee in de beleidskeuzes die de Omgevingswet geeft voor het beheersen en voorkomen van de gevaren van een risicobron op de omgeving. We geven hierover ook een aantal tips. Waaronder voor het bevreesde voorschriftengebied.
De overheid introduceert met de Modernisering omgevingsveiligheid een nieuw begrip. Niet in de wettekst zelf, maar wel in de toelichting en de handreiking die ze gebruikt. Dit begrip wordt echter ook door anderen gebruikt, denk hierbij aan veiligheidsregio’s. Naast het goed gedefinieerde begrip externe veiligheid ontstaat er nu een nieuw begrip omgevingsveiligheid waar verschillende zaken onder worden verstaan. Zoals overstromingsrisico’s, evenementen en natuurbranden. Het is belangrijk dit begrip goed af te bakenen/te definiëren om spraakverwarring en miscommunicatie te voorkomen bij het opstellen van beleid en de uitvoering van dit beleid.
De gemeente moet bij het opstellen van het omgevingsplan rekening houden met de risico’s van branden, rampen en crises (artikel 5.2 Bkl). De wijze waarop een gemeente hieraan invulling geeft, is niet vastgelegd. De veiligheidsregio is hierin een belangrijke partner. Het is dan ook raadzaam dat de gemeente samen met de veiligheidsregio hieraan invulling geeft.
De beleidsvrijheid voor het plaatsgebonden risico beperkt zich tot beperkt kwetsbare gebouwen en locaties. Hiervoor geldt de standaardwaarde (artikel 5.11 Bkl). Dit betekent dat beperkt kwetsbare gebouwen binnen de zogeheten plaatsgebonden risicocontour 10-6 per jaar niet is toegestaan, tenzij er zwaarwegende motieven zijn. Dit is eigenlijk niets anders dan de richtwaarde die we kennen van het plaatsgebonden risico voor beperkt kwetsbare objecten. Als gemeente kan je keuzes maken voor welke situaties je wel of niet van de standaardwaarde wilt afwijken.
De gemeente moet in haar omgevingsplan binnen zogeheten ‘aandachtsgebieden’ rekening houden met het groepsrisico. Hierbij gaat het om de kans per jaar dat tien of meer personen overlijden als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen een aandachtsgebied (artikel 5.15 Bkl).
Dit biedt gemeenten een eigen afwegingsruimte bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen binnen een aandachtsgebied. Binnen dit gebied moet de gemeente motiveren dat/op welke wijze mensen voldoende beschermd zijn tegen de gevaren van een brand, explosie en/of gifwolk.
-Veel gemeenten worstelen met de vraag hoe je nou invulling moet geven aan omgevingsveiligheid voor het gehele grondgebied. In onze zoektocht kwamen we erachter dat er verschillende mogelijkheden zijn. Ieder met voor- en nadelen. In opdracht van het programma OVO (Ontwerp Veilige Omgeving) hebben we onze bevindingen verwerkt in een geactualiseerde versie van het document ‘bouwsteen omgevingsveiligheid voor gemeenten’. Hierin wordt stapsgewijs uitgelegd hoe je dit proces kunt aanvliegen. De tips, voorbeelden en de voor- en nadelen van uitwerkingsmogelijkheden maken het een erg praktisch document.
-Er zijn veel maatregelen denkbaar om mensen binnen een aandachtsgebied te beschermen. Hoe verhouden de maatregelen zich tot de uitvoerbaarheid en betaalbaarheid van de ontwikkeling? Om hierop grip te krijgen, werken we graag met onze omgevingsveiligheidsstrategie (1). De strategie verlangt dat de maatregelen die genomen worden om veilig te werken in een bepaalde volgorde worden genomen. De kerngedachte van de strategie is dat bij voorkeur maatregelen worden getroffen, waarbij handelingen door mensen/ aanwezigen niet nodig zijn. Die handelingen zijn namelijk per definitie onbetrouwbaar, wanneer de mensen niet vaardig zijn. Er is dus een voorkeur voor ruimtelijke, bouwkundige of technische maatregelen die zorgen voor het beperken van het effect of bescherming van aanwezigen. De strategie bepaalt de keuzes voor de oplossing voor een veilig plangebied. Eerst wordt naar de bron van het probleem gekeken, dan naar maatregelen om het effect in het plangebied te beperken (stap 2 en 3) vervolgens naar maatregelen om de aanwezigen te beschermen (stap 4 en 5) en pas op het laatst naar maatregelen waarin de aanwezigen of hulpdiensten handelingen moeten uitvoeren (stap 6 en 7). Zie ook onderstaand figuur.
De volgende stap in de strategie wordt overwogen wanneer een bovenliggende stap niet uitvoerbaar is, dan wel onvoldoende veiligheidswinst oplevert. De uitvoerbaarheid kan bijvoorbeeld een probleem zijn wanneer de initiatiefnemer de stap niet kan beïnvloeden, de stap financieel niet haalbaar is en/of de veiligheidswinst onvoldoende aangetoond kan worden.
-De hoogte van het groepsrisico moet worden verantwoord als er meer dan 10 personen kunnen komen te overlijden als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen een aandachtsgebied. Dit betekent niet dat er een berekening moet plaatsvinden. Ook met demografische gegevens of onderbouwde schattingen kan de hoogte van het groepsrisico verantwoord worden. Mag je het groepsrisico dan niet meer berekenen? Jawel, dit mag maar de wetgever schrijft het niet meer voor. Volgens de Nota van toelichting kan een groepsrisicoberekening wel worden gebruikt als een mogelijke onderbouwing voor de groepsrisico afweging. Wanneer de wens is om het groepsrisico te berekenen, moet de gemeente hiervoor beleid opstellen. Hierin wordt opgenomen wat het groepsrisico is, hoe je het moet berekenen en wat de oriëntatiewaarde inhoudt. We zien dit al bij overheden terug in hun omgevingsveiligheidsbeleid. Verder kan een gemeente een groepsrisicoberekening gebruiken om haar omgevingsveiligheidsbeleid invulling te geven. De berekeningen worden dan gebruikt om het groepsrisico van de huidige situatie te bepalen. Op basis daarvan kijkt de gemeente in welke gebieden nog ontwikkelruimte is en waar extra veiligheidsmaatregelen noodzakelijk zijn. Een groepsrisicoberekening is dan een soort nulmeting.
Eén van de maatregelen om mensen in gebouwen binnen een aandachtsgebied te beschermen tegen de gevaren zijn bouwkundige maatregelen. De Omgevingswet verplicht gemeenten af te wegen of bouwkundige maatregelen nodig zijn voor nieuwe (beperkt) kwetsbare gebouwen binnen een brand- en/of explosieaandachtsgebied (artikel 5.14 Bkl). Wanneer de gemeente het nodig acht om mensen aanvullend te beschermen met bouwkundige maatregelen moet de gemeente in haar omgevingsplan voor die locatie een (brand- of explosie)voorschriftengebied aanwijzen. Een voorschriftengebied kan een deel van of het gehele aandachtsgebied zijn. Als er geen brand- of explosievoorschriftengebied in het omgevingsplan wordt aangewezen, gelden binnen het aandachtsgebied geen aanvullende bouweisen. Een bouwkundige maatregel is dus één van de mogelijke maatregelen om mensen te beschermen.
Voor locaties binnen een brand- en of explosieaandachtsgebied waar zeer kwetsbare gebouwen zijn toegestaan, moet de gemeente een voorschriftengebied aanwijzen. De aanvullende bouweisen staan in de artikelen 4.90 t/m 4.96 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Zij hebben tot doel om mensen in een gebouw beter te beschermen tegen de effecten van een brand of explosie.
Op dit moment is er nog veel onduidelijk over de effectiviteit van de voorgeschreven bouwkundige maatregelen. Dit heeft tot gevolg dat gemeenten niet weten wat zij aan moeten met het voorschriftengebied (van het Bkl).
Ons advies is om als eerste voor locaties die zeer kwetsbare gebouwen toelaten binnen een (brand/explosie)aandachtsgebied een voorschriftengebied aan te wijzen. Dit is immers verplicht. Wanneer in een (brand/explosie)aandachtsgebied gemengde gebieden met zeer kwetsbare gebouwen toegestaan zijn, moet de gemeente ook het gehele gemengde gebied aanwijzen als voorschriftengebied. Met als gevolg dat ook bouwkundige maatregelen verplicht zijn voor nieuwe (beperkt) kwetsbare gebouwen. In veel gevallen is dat een onwenselijke situatie. Mogelijke oplossingen voor een gemengd gebied zijn:
-Met een planregel zeer kwetsbare gebouwen uitsluiten in het omgevingsplan.
Voordeel: Geen verplichting tot aanwijzen van een voorschriftengebied.
Nadeel: Bij elke nieuwe ontwikkeling van een zeer kwetsbaar gebouw is het wijzigen van het omgevingsplan nodig. Voor de locatie van deze ontwikkeling dient dan het voorschriftengebied aangewezen te worden.
-Het voorschriftengebied achteraf ‘uitzetten’ met een mini wijziging op het omgevingsplan. Dit kan een gemeente doen wanneer er geen noodzaak is tot het nemen van bouwkundige maatregelen voor het realiseren van nieuwe (beperkt) kwetsbare gebouwen.
Voordeel: Het gemengd gebied blijft behouden. Het gesprek over de noodzaak van bouwkundige maatregelen wordt op ontwikkelniveau gevoerd.
Nadeel: Een ruimtelijke procedure is nodig voor het ‘uitzetten’ van het voorschriftengebied voor de desbetreffende ontwikkeling. Deze wijziging moet worden doorgevoerd, voordat omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit wordt verleend.
Verder is het belangrijk om bouwkundige maatregelen te zien in de volledige beschouwing van mogelijke veiligheidsmaatregelen. Omgevingsveiligheid is eigenlijk niets anders dan goed ruimtelijk ordenen. In eerste instantie wil je namelijk dat de risicobron en de risico-ontvanger zoveel mogelijk van elkaar gescheiden zijn (afstand houden). Wanneer dat niet mogelijk is, probeer je te sturen op het aantal en type risico-ontvangers en omgevingsmaatregelen. Het gesprek over bouwkundige maatregelen wordt dus alleen gevoerd wanneer je vindt dat andere maatregelen niet voldoende bescherming bieden. We merken echter dat je pas op ontwerpniveau van een ontwikkeling een antwoord kunt geven op de effectiviteit van een bouwkundige maatregel. Wat we dus zien gebeuren is dat gemeenten geen voorschriftengebied in haar omgevingsplan willen gaan aanwijzen. Maar wat nu als er een ontwikkeling is en de gemeente vindt bouwkundige maatregelen toch nodig voor (beperkt) kwetsbare gebouwen. Dan is de enige mogelijkheid binnen de brand- en explosieaandachtsgebieden (beperkt) kwetsbare gebouwen uit te sluiten. Bij elke nieuwe ontwikkeling van een (beperkt) kwetsbaar gebouw is het wijzigen van het omgevingsplan nodig. Voor de locatie van deze ontwikkeling dient dan het voorschriftengebied te worden aangewezen.
-Geen voorschriftengebied aanwijzen.
Voordeel: Geen discussie over nut en noodzaak van bouwkundige maatregelen op omgevingsplanniveau. Bouwkundige maatregelen worden pas ingezet wanneer deze zinvol zijn.
Nadeel: Voor elke nieuwe ontwikkeling van een (beperkt) kwetsbaar gebouw is een wijziging van het omgevingsplan nodig. Inclusief aanwijzing van het voorschriftengebied. Voor woongebieden kan dit onwenselijke situaties opleveren.
