Een inwoner van de gemeente Utrecht was betrokken bij meer dan 240 bezwaar- en beroepsprocedures. De gemeente heeft bijna een miljoen euro aan dwangsommen verbeurd vanwege het niet tijdig beslissen op bezwaren over de handhaving en op verzoeken om informatie (Wob- en Woo-verzoeken) (1). De oorsprong van deze hoeveelheid aan procedures ligt in een geschil tussen twee eigenaren (buren) en de gemeente. Het geschil gaat over de bouwkundige situatie van een middeleeuwse keldermuur in het wervengebied die zich in zeer slechte staat bevindt. Het wervengebied ligt in het centrum van Utrecht en valt te herkennen aan de kelders onder de openbare weg. Hoe kunnen de werfkelders worden behouden? En geschillen over het onderhoud en schade zoveel mogelijk voorkomen?
De gemeente Utrecht heeft sinds 2018 een aantal lasten onder dwangsom en lasten onder bestuursdwang opgelegd aan eigenaren van werfkelders, steeds vanwege overtredingen van bouwregelgeving. Vanwege de slechte staat van de keldermuur bestond er gevaar voor bewoners en bezoekers, aldus de gemeente.
De rechtbank Midden-Nederland heeft vanwege het uitblijven van besluiten speciale regie gevoerd door de verantwoordelijk wethouder op te roepen voor een zitting bij de rechtbank en de gemeente op te dragen een plan van aanpak op te stellen (2). Dit had effect. Op 27 september 2022 besliste de gemeente op de bezwaren (3). De speciale regie van de rechtbank heeft dus gewerkt.
Het beleidsdoel is hier het behoud van de middeleeuwse werfkelders in het hartje van Utrecht en ook het voorkomen van gevaarlijke situaties. De staat van de werven in Utrecht liet echter te wensen over (4).
De gemeente Utrecht heeft in 2020 een Commissie van Wijzen ingesteld om de samenwerking bij het onderhoud van het wervengebied te verbeteren (5). De belangrijkste observatie van de Commissie was dat er eerder goed werkend beleid was. De particuliere eigenaren en de gemeente werkten eerder samen in een Stichting om de werfkelders te onderhouden. Dat beleid was losgelaten, waardoor er problemen met het onderhoud van de werfkelders zijn ontstaan. De Commissie ziet daarin een “vergeten burenplicht”. Het echte probleem is dat de parallel lopende belangen van de eigenaren en de gemeente niet als een gezamenlijk belang worden gezien. In ieder geval niet door de gemeente. Dit was anders in de periode 1993-2002, toen een gezamenlijk herstelproject van de werfkelders werd uitgevoerd (6).
Naar aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie heeft de gemeente onder andere besloten om voor een groot deel van het onderhoud subsidies te verstrekken via een tijdelijke subsidieregeling. Hiermee is de gemeente in essentie teruggekeerd naar het oude beleid van goede samenwerking met de particuliere eigenaren van de werfkelders. Een eerste les die dus uit deze casus getrokken kan worden is goed werkend beleid vast te houden.
In 2021 stelt de gemeenteraad het programmaplan Werk aan de Werf vast. Hiermee maakt de gemeente werk van de burenplicht en haar maatschappelijke zorgplicht (7). De tijdelijke subsidieregeling is hier onderdeel van (8). Ondertussen worden er ook drie onderzoeken uitgevoerd; naar de schade aan de kelders, de schadeafhandeling en als laatste naar de burenplicht en samenwerking tussen eigenaren en de gemeente. Eind 2024 zal de gemeenteraad besluiten over de definitieve uitgangspunten voor de samenwerking, de kostenregeling en de hulp aan keldereigenaren bij het herstel van de werfkelders (9).
Adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) heeft onderzoek gedaan naar de lessen die Utrecht kan leren van de schadeafhandeling door de Rijksoverheid in Groningen van de gaswinning en in Limburg van de overstroming in 2021 (10).
AEF beschrijft dat schadeafhandeling altijd een evenwichtsoefening is tussen eenvoud, maatwerk en gelijkheid. Het kan niet alledrie tegelijk, vandaar dat AEF spreekt van een ‘trilemma’. Om te bekijken of de aanpak in Utrecht erin slaagt om valkuilen uit andere hersteloperaties te vermijden, trekt AEF vier lessen uit ‘Groningen’ en ‘Limburg’. Die vier lessen zijn:
Er was sprake van een knellend wettelijk kader dat onvoldoende aansloot op de problemen van gedupeerden.
In het proces van schadeafhandeling werd er te veel verwacht van de burger.
Het verwachtingsmanagement door de overheid schoot tekort.
De overheid wilde in schadeherstel ‘naast’ de burger gaan staan, maar belandde uiteindelijk tegenover de burger.
AEF heeft de situatie in Utrecht geanalyseerd aan de hand van de lessen uit Groningen en Limburg. De kans dat zich daar dezelfde knelpunten voordoen, is niet groot, aldus AEF (11). Omdat Utrecht ervoor kiest om de herstelkosten te subsidiëren is deze aanpak toekomstgericht en worden discussies over aansprakelijkheid voorkomen. Bij het daadwerkelijk herstellen van de werfkelders worden eigenaren financieel, technisch en organisatorisch ondersteund door de gemeente.
De tweede les uit deze casus is dat het verstandig is om te kijken naar de ervaringen die andere overheidsinstanties hebben opgedaan. Eén van die ervaringen is dat het daadwerkelijk herstellen van schade zonder juridische causaliteitstoets een belangrijke bron van onvrede kan wegnemen (12).
Bovendien levert dit daarmee een bijdrage aan het beleidsdoel: het behoud van de werfkelders in Utrecht en in Groningen het oplossen van de schade die door mijnbouwactiviteiten kan ontstaan. De derde les is dat bij een complexe aangelegenheid als het feitelijke herstel van werfkelders een goede ondersteuning en ontzorging van burgers, in dit geval de eigenaren, van groot belang is voor het bereiken van het beleidsdoel.
In Groningen is de schadeafdeling sinds de uitkomsten van de parlementaire enquête naar de gaswinning veranderd (12). Het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) is verantwoordelijk voor het afhandelen van de schade door mijnbouw als gevolg van de gaswinning. Ook daar wordt nu ingezet op daadwerkelijk herstel (13). Sinds juli is daarmee gestart. Als een eigenaar kiest voor daadwerkelijk herstel wordt geen beoordeling van de oorzaak van schade die mogelijk door mijnbouw kan zijn ontstaan meer uitgevoerd. Het door AEF geduide knelpunt van een discussie over de aansprakelijkheid is daarmee van de baan. De eigenaar kan het herstel van schades tot 60.000 euro laten uitvoeren door een aannemer die hij zelf opdracht geeft, of hij kan het IMG alles laten regelen. Een door het IMG gecontracteerde aannemer voert het herstel dan uit. Daarmee wordt de eigenaar ontzorgd. Tot nu toe blijkt dat de eerste groep eigenaren die hebben gekozen voor daadwerkelijk herstel ook graag gebruik maakt van die mogelijkheid om zich te laten ontzorgen.
Meer tips staan in de Praktijkgids overheidsbeleid, waarin nog negen andere casussen worden behandeld. Elke casus is uniek, maar de casussen zijn zo gekozen dat de handvatten en tips die eruit volgen breed bruikbaar zijn, onafhankelijk van het beleidsterrein. Wil je snel meer weten? Dan is de cursus Van beleid naar praktische uitvoering misschien wel iets voor jou. Je bent dan in één dag op de hoogte van alle tips en handvatten voor het maken van overheidsbeleid.
(1) Utrecht betaalt 930.000 euro aan dwangsommen aan inwoner, De rechter vindt het geen goede zaak dat de gemeente zoveel gemeenschapsgeld uitgeeft aan de dwangsommen’, 5 augustus 2022, binnenlandsbestuur.nl en ‘Gemeente Utrecht moet bijna 1 miljoen euro aan dwangsommen aan inwoner betalen’, 4 augustus 2022, nrc.nl.
(2) Rechtbank Midden-Nederland, 22 juli 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:2943, procesverloop.
(3) Rechtbank Midden-Nederland, 16 mei 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:2281, r.o. 7.
(4) 'Commissie van wijzen' gaat adviseren over Utrechtse werfkelders - RTV Utrecht.
(5) nieuwsbericht gemeente Utrecht | gemeente Utrecht.
(6) De vergeten burenplicht, advies van 12 april 2021 van de Commissie van wijzen wervengebied Utrecht, uitgebracht aan de Raad en het College van Burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht en de eigenaren, utrecht.nl, p. 6.
(7) Programmaplan wervengebied, april 2021, utrecht.bestuurlijkeinformatie.nl.
(8) Nadere regel subsidie kelders wervengebied pilotfase 2022-2024 gemeente Utrecht, Gemeenteblad 2022, Nr. 492209.
(9) kenniscentrum-werven.utrecht.nl/wie-betaalt-wat/naar-een-definitieve-kostenverdeling-voor-herstel-kelders
(10) kenniscentrum-werven.utrecht.nl/wie-betaalt-wat/onderzoek-schadeafhandeling
(11) Herstel van historie, De Utrechtse aanpak voor herstel van de werfkelders tegen het licht, Andersson Elffers Felix, 22 februari 2024, utrecht.bestuurlijkeinformatie.nl.
(12) Kamerstukken II 2023/24, 33529, nr. 1175.
(13) Procedure en werkwijze van het Instituut Mijnbouwschade Groningen 2022, artikelen 2.11 tot en met 2.21.
