Het omgevingsrecht wordt herzien. Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet is op 17 juni 2014 naar de Tweede Kamer gezonden (kamerstuk 33962, nr. 1). Het is de bedoeling dat de Omgevingswet een groot aantal wetten zal vervangen. Het gaat met name om het geheel van de Wet ruimtelijke ordening en Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, en grote gedeelten van de Waterwet, de Wet milieubeheer en de Woningwet.
Het omgevingsrecht wordt herzien. Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet is op 17 juni 2014 naar de Tweede Kamer gezonden (kamerstuk 33962, nr. 1). Het is de bedoeling dat de Omgevingswet een groot aantal wetten zal vervangen. Het gaat met name om het geheel van de Wet ruimtelijke ordening en Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, en grote gedeelten van de Waterwet, de Wet milieubeheer en de Woningwet. Het is nog niet zeker hoe de uiteindelijke wet en de daarbij behorende uitvoeringsregelingen eruit zullen zien, maar een aantal aspecten kunnen al worden beoordeeld op grond van het wetsvoorstel en de daarbij behorende memorie van toelichting. Eén van deze aspecten is de gebruikte terminologie. Het ziet ernaar uit dat de huidige terminologie uit de voornoemde wetten ingrijpend wordt gewijzigd. Overheden, bedrijven en particulieren die een ruimtelijk initiatief willen verwezenlijken, zullen vertrouwd moeten raken met een aantal nieuwe begrippen. In deze bijdrage zal ik de (naar mijn mening) belangrijkste nieuwe begrippen kort bespreken. Ik behandel de begrippen van abstract naar concreet. Ik begin daarom met het abstracte kernbegrip van de Omgevingswet en eindig met het concrete besluit waarmee projecten kunnen worden verwezenlijkt.
Fysieke leefomgeving
Het kernbegrip van de Omgevingswet is de fysieke leefomgeving. Artikel 1.2 bepaalt dat de Omgevingswet gaat over de fysieke leefomgeving en de activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Uit dit artikel blijkt verder dat het in ieder geval gaat om fysieke onderdelen van de omgeving zoals bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, cultureel erfgoed, landschappen en natuur. De fysieke leefomgeving is daarmee een breed begrip dat ziet op zowel natuurlijke als geconstrueerde elementen.
Omgevingswaarden
Met omgevingswaarden worden doelen gesteld die overheden moeten behalen of moeten nastreven. Artikel 2.9 bepaalt dat omgevingswaarden worden vastgesteld met het oog op de doelen van de Omgevingswet. Een omgevingswaarde bepaalt de gewenste staat of kwaliteit, de toelaatbare belasting door activiteiten of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen voor de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. Van belang hierbij is dat het concrete normen betreft. Omgevingswaarden moeten worden uitgedrukt in meetbare, berekenbare of anderszins objectieve eenheden. Het kan gaan om een resultaatsverplichting, een inspanningsverplichting of een andere verplichting waarbij moet worden bepaald wanneer hieraan moet worden voldaan (op grond van artikel 2.10, eerste lid).
Omgevingswaarden hebben als functie de doelstellingen uit artikel 1.3 te bereiken. Dit artikel bepaalt dat de Omgevingswet gericht is op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. De omgevingswaarden concretiseren deze doelstellingen door de gewenste staat van (een onderdeel van) de fysieke leefomgeving als beleidsdoel te formuleren. Te denken valt aan de kwaliteit van de buitenlucht, de kwaliteit van oppervlaktewaterlichamen, de kwaliteit van zwemwater en de veiligheid van waterkeringen.
Van belang is dat omgevingswaarden niet bindend zijn voor bedrijven of particulieren. Overheden hebben zich te houden aan omgevingswaarden. Het Rijk, provincies en gemeenten stellen de omgevingswaarden in respectievelijk een algemene maatregel van bestuur, de omgevingsverordening of het omgevingsplan (zie hieronder) vast waarna zij zich moeten inzetten om de doelstellingen die zijn vastgelegd in de omgevingswaarden te bereiken. Als dat niet lukt, dan kunnen overheden worden verplicht een programma vast te stellen (zie hieronder).
Instructieregels en instructies
De instructieregels en instructies vinden hun grondslag in afdeling 2.5. Het gaat hier om aanwijzingen van hogere overheden die lagere overheden moeten naleven.
De provincies kunnen bij omgevingsverordening (zie hieronder) en het Rijk kan bij algemene maatregel van bestuur instructieregels geven (artikel 2.22 voor provincies en artikel 2.24 voor het Rijk). Instructieregels zijn regels over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten van lagere overheden of over de wijze waarop deze overheden hun bevoegdheden of bepaalde taken uitoefenen (ingevolge artikel 2.23, eerste lid voor provincies en artikel 2.25, eerste lid voor het Rijk). Deze omschrijving is ruim. De instructieregels lijken wat het Rijk betreft sterk op de regels uit het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (het Barro). De regels uit het Barro zien thans op de doorwerking van nationale ruimtelijke belangen. Op provinciaal niveau zullen instructieregels lijken op bepalingen die thans in de verordeningen ruimte voorkomen en zien op de doorwerking van provinciale ruimtelijke belangen in besluiten van lagere overheden.
Instructies verschillen van instructieregels omdat ze (steeds eenmalig) worden gegeven door middel van een instructiebesluit, een beschikking. Waar instructieregels algemeen van aard zijn, zien instructies op incidentele gevallen ten behoeve van het verwezenlijken van provinciale of nationale belangen ( 2.5.2). Instructies zijn bijvoorbeeld eenmalige opdrachten van het Rijk of de provincie aan lagere overheden om concrete besluiten te nemen. Het gaat hierbij uitdrukkelijk niet om opdrachten die zien op herhaalde uitvoering door meerdere bestuursorganen (artikel 2.35, eerste lid). Daar is immers de instructieregel voor bedoeld.
Omgevingsvisies
De omgevingsvisie is ten dele de vervanger van de structuurvisie uit de Wet ruimtelijke ordening (maar ook van bijvoorbeeld het milieubeleidsplan uit de Wet milieubeheer). Artikel 3.1 bepaalt dat de gemeenteraad, Provinciale Staten en de Minister van Infrastructuur en Milieu (in overeenstemming met de andere betrokken ministers) respectievelijk een gemeentelijke omgevingsvisie, een provinciale omgevingsvisie en een nationale omgevingsvisie vaststellen. De gemeenteraad is echter niet verplicht dit te doen (op grond van artikel 3.1).
De inhoud van de omgevingsvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied en de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid (artikel 3.2). Dit houdt in dat de noodzakelijke en de gewenste ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving in de omgevingsvisie worden beschreven (voor zover het ontwikkelingen van de omgeving betreft waarover het betrokken bevoegd gezag zeggenschap heeft). Met de omgevingsvisie wordt, kort gezegd, het beleid ten aanzien van de omgeving vastgesteld. De omgevingsvisie heeft geen externe werking en bindt slechts de bestuursorganen van de gemeente, de provincie of het Rijk.
Programmas
Een programma is een wettelijk instrument om ervoor te zorgen dat de doelstellingen van het beleid (zoals neergelegd in de omgevingsvisie) daadwerkelijk worden bereikt. Het huidige recht kent dergelijke programmas al. Te denken valt aan het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (programmatische aanpak luchtkwaliteit) en de programmatische aanpak stikstof (al is de laatste nog niet in werking getreden). Overheden werken in programmas hun beleid voor (onderdelen van) de fysieke leefomgeving uit (artikel 3.3).
Een programma moet ten eerste een uitwerking van het te voeren beleid wat betreft (onderdelen van) de fysieke leefomgeving bevatten en ten tweede maatregelen om aan de vastgestelde omgevingswaarden (zie hierboven) te voldoen of om andere doelstellingen te bereiken (artikel 3.4). Het vaststellen van programmas zal veelal facultatief zijn. De wet kan echter onder bepaalde omstandigheden het vaststellen van programmas wel verplichten. De implementatie van sommige EU-richtlijnen schrijft bijvoorbeeld het vaststellen van programmas voor en ook moet een programma worden vastgesteld als niet wordt voldaan aan een omgevingswaarde ( 3.2.2).
Omgevingsplan, waterschapsverordening en omgevingsverordening
Het bestemmingsplan verdwijnt. In de plaats daarvan komt het (bredere) omgevingsplan. In het omgevingsplan kunnen regels ten behoeve van de goede ruimtelijke ordening gecombineerd worden met regels ten behoeve van (onder meer) de welstand, het milieu, de natuur en het cultureel erfgoed. Op grond van artikel 2.4, eerste lid stelt de gemeenteraad één omgevingsplan vast voor de gemeente waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. De Omgevingswet gaat uit van één omgevingsplan per gemeentegebied. Op grond van het tweede lid van voornoemd artikel kan de gemeenteraad meer omgevingsplannen vaststellen, zolang voor een locatie slechts één omgevingsplan geldt.
In het omgevingsplan worden functies toebedeeld aan locaties en worden de regels die met het oog daarop nodig zijn opgenomen (op grond van artikel 4.2, eerste lid ). Bepaalde andere onderwerpen moeten in het omgevingsplan opgenomen worden, als het bevoegd gezag ervoor kiest (of gehouden is) deze vast te stellen. Het gaat dan om de omgevingswaarden, regels over activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving, maatwerkregels en beoordelingsregels voor de verlening van een vergunning voor het afwijken van het omgevingsplan (de afwijkactiviteit).
Net als bij het huidige bestemmingsplan zal het mogelijk zijn om beroep in te stellen tegen het besluit tot vaststelling van een omgevingsplan. Het omgevingsplan is wel te kwalificeren als een besluit van algemene strekking inhoudende algemeen verbindende voorschriften. Van de regels uit het omgevingsplan kan worden afgeweken met een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, wat enigszins te vergelijken is met de huidige omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Zoals de gemeenteraad het omgevingsplan vaststelt, zo stelt het algemeen bestuur van het waterschap en zo stellen Provinciale Staten respectievelijk een waterschapsverordening en (provinciale) omgevingsverordening vast met daarin de regels betreffende de fysieke leefomgeving en vergunningplichten (artikel 2.5 en 2.6 ). De waterschapsverordening zal de huidige keur vervangen (waarin thans de algemene regels en vergunningstelsels zijn geregeld). De provinciale omgevingsverordening bevat tevens algemene regels en vergunningstelsels. De omgevingsverordening verschilt van het omgevingsplan en de waterschapsverordening omdat het ook de hierboven genoemde instructieregels over de uitoefening van gemeentelijke en waterschapstaken en bevoegdheden kan opnemen waarmee richting kan worden gegeven aan de lagere overheden.
Projectbesluit
Het begrip projectbesluit keert slechts in naam weer terug. Het projectbesluit uit de Omgevingswet is namelijk een ander begrip dan het projectbesluit zoals we dat vroeger kenden uit de Wro van vóór 1 oktober 2010. Het gaat in het wetsvoorstel niet om een ontheffing van het bestemmingsplan, maar om een besluit waarmee omvangrijke, publieke projecten mogelijk worden gemaakt.
Met het nieuwe projectbesluit wordt een uniforme procedure vastgesteld voor ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving waarbij een orgaan van het Rijk, een provincie of een waterschap het bevoegd gezag is. Het kan onder meer gaan om de aanleg van (snel- en spoor)wegen, windmolenparken, waterkeringen en natuurgebieden. Het projectbesluit zal daarom bijvoorbeeld het inpassingsplan (uit de Wet ruimtelijke ordening), het tracébesluit (uit de Tracéwet) en het projectplan (uit de Waterwet) vervangen. Het projectbesluit kan worden vastgesteld voor het uitvoeren van een project en het in werking hebben of in stand houden daarvan (artikel 5.42, eerste lid). De wet zal bepalen voor welke projecten (in ieder geval) een projectbesluit moet worden vastgesteld.
Conclusie
Met deze bijdrage heb ik in vogelvlucht een aantal nieuwe begrippen uit het wetsvoorstel voor de Omgevingswet behandeld. De kans is aanwezig dat deze begrippen gedurende de parlementaire behandeling nog aanzienlijk worden gewijzigd voordat de Omgevingswet in werking treedt. Desalniettemin kan met het kennisnemen van de nieuwe terminologie de systematiek van het wetsvoorstel beter begrepen worden. Vanwege de aanzienlijke wijziging van het omgevingsrecht die ons te wachten staat, kunnen we daar niet snel genoeg mee beginnen.
Door
Jamaal Mohuddy
, AKD
Voor een toelichting op de Omgevingswet:
Omgevingswet
