Nieuwe trede voor de Ladder op komst

Minister Schultz van Haegen is voornemens om een extra toetsingsgrond toe te voegen aan de Ladder voor Duurzame Verstedelijking; als de stedelijke ontwikkeling ziet op de vestiging van een dienstenactiviteit, mag het onderzoek naar de actuele regionale behoefte geen betrekking hebben op de economische behoefte, de marktvraag, de beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen of een beoordeling in relatie tot de door de gemeenteraad vastgestelde doelen van economische planning.

Maar hoe pak je dat in de praktijk nu aan?

Het toepassen van de Ladder voor Duurzame Verstedelijking bij de onderbouwing van nieuwe stedelijke ontwikkelingen in bestemmingsplannen is nu ongeveer anderhalf jaar als verplichting opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro art. 3.1.6. tweede lid)). De achtergrond van dit artikel is het zorgvuldig omgaan met de ruimte in Nederland. Inmiddels is gebleken dat er nogal wat onduidelijkheden zijn over het gebruik van de Ladder. Een veel gehoorde vraag is wanneer moet een stedelijke ontwikkeling als nieuw bestempeld worden?. Is hier bijvoorbeeld sprake van als in een nieuw bestemmingsplan voor een locatie dezelfde functies mogelijk gemaakt worden als in het oude bestemmingsplan voor de betreffende plek? Of als een pand heringevuld wordt met een andere functie? Waar ook veel onduidelijkheid over heerst, is of het regionale of lokale ontwikkelingen betreft. Moet de Ladder bijvoorbeeld ook voor de bouw van 1 woning doorlopen worden?

Minister Schultz van Haegen geeft in haar brief aan de Tweede Kamer van 9 januari jl. aan dat er ook op het Ministerie van Infrastructuur en Milieu klachten zijn binnen gekomen over de tekst en toepassing van de Ladder. Het gaat daarbij met name om de toepassing van de eerste trede, het beschrijven van de actuele regionale behoefte. In de praktijk heeft dit, als de nieuwe stedelijke ontwikkeling betrekking heeft op detailhandel, geleid tot verwarring en in sommige gevallen tot het door lagere overheden stellen van voorwaarden die strijdig zijn met de Europese Dienstenrichtlijn.

BRO constateert ook dat met de invoering van de Ladder en het vastleggen van de genoemde eisen in provinciale verordeningen, de onderbouwing van nieuwe winkelontwikkelingen in bestemmingsplannen een meer kwantitatief karakter heeft gekregen. De uitkomst van een berekening van de distributieve uitbreidingsruimte zoals die in distributieplanologisch onderzoek wordt uitgevoerd, wordt steeds meer naar voren geschoven als de vraag vanuit de markt en daarmee als dé beschrijving van de actuele behoefte. Hiermee is het accent inderdaad richting economische ordening verschoven en komen de ruimtelijke argumenten in het gedrang. In de huidige marktsituatie zal er immers zelden sprake zijn van distributieve ruimte voor een uitbreiding van het detailhandelsaanbod. De handreiking bij de Ladder voor duurzame verstedelijking geeft bovendien aan dat als er bij de eerste trede geen regionale behoefte aangetoond kan worden, dat de tweede trede en derde treden dan niet meer aan de orde zijn. Bij die treden gaat het echter juist om de ruimtelijke motieven.

De Minister geeft ons inziens dan ook terecht aan dat er een vierde lid aan het artikel wordt toegevoegd waarin duidelijk gemaakt wordt dat als de stedelijke ontwikkeling ziet op de vestiging van een dienstenactiviteit, het onderzoek naar de actuele regionale behoefte geen betrekking mag hebben op de economische behoefte, de marktvraag, de beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen of een beoordeling in relatie tot de door de gemeenteraad vastgestelde doelen van economische planning.

Maar hoe pak je dat in de praktijk nu aan? Een puur kwantitatieve beoordeling is onvoldoende, maar om de behoefte goed in beeld te brengen moeten toch eerst alle cijfers in beeld gebracht worden. Dit betekent dat de reguliere dpo-bouwstenen aan de orde moeten komen in een confrontatie van vraag en aanbod; aanbod, bestedingen, bevolkingsontwikkeling, koopstromen o.b.v. bereik en ligging van het initiatief. De uitkomsten van deze kwantitatieve beoordeling worden gebruikt als onderdeel van de ruimtelijkkwalitatieve onderbouwing van het initiatief. Hierdoor wordt immers inzicht verkregen in de consumentenvraag en de effecten op de beoogde winkelstructuur.

De volgende stap is het beoordelen van de effecten van het initiatief in kwalitatieve zin. Vragen die hierbij aan de orde komen zijn:

• Is er sprake van een verbetering van de consumentenverzorging (heeft het toegevoegde waarde, is er (indien het gaat om een ontwikkeling op het gebied van eerste levensbehoeften) geen risico op duurzame ontwrichting)?

• Wat zijn de effecten op de gewenste detailhandelsstructuur?

• Wat zijn de locatiemogelijkheden binnen de detailhandelsstructuur?

• • bepaling ruimtebehoefte, parkeerbehoefte bereikbaarheid, vestigingsklimaat, etc. van het initiatief

  • initiatief afzetten tegen positie en perspectief van de verschillende winkelgebieden.

Daarnaast is van belang dat de behoefte afgewogen wordt tegen het be-staande aanbod (incl. leegstand!). Hierbij moeten de volgende aspecten aan bod komen:

• Motiveren dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand (geen substantiële leegstandsontwikkeling)

• Indien er toch sprake is van een toegenomen risico op leegstand als gevolg van de geplande ontwikkeling, aangeven waarom deze toch ac-ceptabel geacht wordt. Dit kan bijvoorbeeld zijn omdat het de leeg-stand zal ontstaan op een niet-perspectiefrijke locatie of omdat (in geval van herstructurering / transformatie) er meer waarde ge-hecht wordt aan het belang van herstructurering / transformatie

• Aangeven waarom (als dit het geval is) geen voorkeur is gegeven aan herstructurering / transformatie bestaande winkelpanden

• Mogelijkheden waar nog leegstand kan worden benut (kwantitatief en kwalitatief) aftrekken van de behoefte

Het is dus niet perse zo dat de onderbouwing van een (detailhandels)ontwikkeling als gevolg van deze wetswijziging ineens heel anders aangepakt moet worden. Het is alleen zaak om de kwantitatieve bouwstenen te interpreteren en te gebruiken om de kwalitatieve effecten goed af te kunnen wegen. Dus niet zozeer (alleen) een cijfermatige beoordeling, maar meer een kwalitatieve afweging van belangen waarbij met name leegstand een belangrijke plek dient te hebben.

Door bovengenoemde aspecten te betrekken in de beoordeling, komt men tot een goede onderbouwing in het kader van de Ladder. Uiteraard is dit geen blauwdruk, iedere ontwikkeling dient immers op zijn eigen merites beoordeeld te worden. Maar wellicht dat hiermee al een goede basis gelegd kan worden.

In de cursus Detailhandel en ruimtelijke sturing van Berghauser Pont Academy op 25 maart a.s. wordt middels voorbeelden dieper ingegaan op deze aspecten en de wijze waarop deze betrokken kunnen worden in de onderbouwing. Kijk

hier

voor meer info.

Door Aiko Mein en Wanda Blommensteijn