Over wat de corona-noodverordening verbiedt, leven veel vragen en bestaan veel misverstanden. Het NOS Journaal van zaterdag 18 april maakt melding van het verbaliseren van een grote groep gokkende personen in een fabriekshal. Zij zouden zich schuldig hebben gemaakt aan overtreding van het samenscholingsverbod. De corona-noodverordening bevat echter niet een zodanig verbod. De noodverordening gebiedt slechts anderhalve meter afstand van elkaar te bewaren als meer dan twee personen samen een groep vormen, met een uitzondering voor personen die een gezamenlijke huishouding voeren en kinderen die niet ouder zijn dan twaalf jaar.
Wat doen die goklustigen dan wel fout? Ze nemen deel aan een verboden samenkomst. Over wanneer daarvan sprake is, worden veel vragen gesteld. Is bijvoorbeeld het vormen van een erehaag voor een coronadode op weg naar een uitvaart een samenkomst? Voorzitters van veiligheidsregio’s leven in de veronderstelling dat dit het geval is, althans zij verbieden erehagen of verlenen er ontheffing hiervoor. Of om een andere vraag aan te halen, is er sprake van een verboden samenkomst als ouders met hun vier zelfstandig wonende dochters een etentje hebben belegd? Zij denken zelf van niet, nu het etentje plaatsvindt in hun eigen woning in Amstelveen en het gezelschap bovendien de anderhalve-meter-afstandseis in acht neemt.
Laten we met dat laatste punt beginnen: de corona-noodverordening bevat geen generieke anderhalve-meter-afstandseis. Dat is merkwaardig, het is immers misschien wel de meest belangrijke gedragsregel van dit moment. Die eis wordt echter slechts hier en daar in de noodverordening gesteld. Bijvoorbeeld als het gaat om een toegestane samenkomst met een godsdienstig karakter van maximaal dertig personen.
Dan de vraag of de corona-noodverordening ook in woningen geldt. De relevante bepaling in de verschillende noodverordeningen is art. 2.1. (Verboden samenkomsten en evenementen). Zij bepaalt in het eerste lid: ‘Het is verboden om samenkomsten te laten plaatsvinden, te (laten) organiseren of te laten ontstaan, dan wel aan dergelijke samenkomsten deel te nemen.’
De corona-noodverordening definieert samenkomsten in de begripsbepaling als: (a) openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, (b) samenkomsten in voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, alsmede in vaartuigen, en (c) samenkomsten buiten de publieke ruimte.’
Wat deze definitie duidelijk maakt – althans voor een goed verstaander – is dat samenkomsten bijna overal zijn verboden: (a) op straat, plein, park enz. (openbare plaatsen), (b) in theater, bioscoop, voetbalstadion, sportveld, begraafplaats enz. (voor publiek openstaande plaatsen) en (c) in de woning (buiten de publieke ruimte).
Samenkomsten in woningen zijn derhalve net zo strafbaar als daarbuiten als het aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s ligt. Tegen ‘coronafeestjes’ in studentenhuizen wordt bijvoorbeeld in de praktijk ook opgetreden.
Of die boetes in een strafprocedure standhouden, hangt echter af van het antwoord op de vraag of een noodverordening zich achter de voordeur mag bewegen. Art. 176 Gemeentewet kent een bevoegdheid toe om algemeen verbindende voorschriften op te stellen voor burgers. Hierbij mag worden afgeweken van de wet, maar niet van de Grondwet. In dit verband zijn de artikelen 10 en 12 Grondwet van belang: het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het huisrecht. Op beide met elkaar samenhangende grondrechten maakt de corona-noodverordening inbreuk. De grondwet eist hiervoor een volledig uitgewerkte basis in een wet afkomstig van regering en Staten-Generaal. Art. 176 Gemeentewet is niet een dergelijke grondslag.
In deel 6 van deze serie hebben wij ons op het standpunt gesteld dat de noodverordening zich achter de voordeur kan bewegen op grond van de theorie van conflicterende grondrechten. Enerzijds heeft de overheid de plicht om het recht op leven te beschermen en anderzijds om geen inbreuk op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het huisrecht te maken. Het is een broze legitimatie, maar vooralsnog denken we dat rechters de eerste plicht zwaarder zullen wegen en de noodverordening derhalve rechtmatig oordelen.
Terug naar de vraag of een erehaag op straat dan wel een gezinsetentje in het ouderlijk huis samenkomsten zijn. Wat een samenkomst is, blijkt als gezegd niet uit de corona-noodverordening. De definitie herhaalt slechts het te definiëren begrip en koppelt het aan verschillende plaatsen. De verwijzing naar art. 174 Gemeentewet is om twee redenen ongelukkig. Ten eerste, hoe moeten de justitiabelen – alle mensen tot wie de corona-noodverordening zich richt – weten wat daarmee wordt bedoeld? De inhoud van dat artikel is zelfs voor verreweg de meeste juristen abracadabra. Ten tweede worden hierdoor enkele categorieën van samenkomsten uitgezonderd. Onder de openbare samenkomsten in art. 174 Gemeentewet vallen niet openbare manifestaties waarbij de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, het recht op vergadering en betoging centraal staan. Met andere woorden, op openbare plaatsen zijn massale samenkomsten van godsdienstige aard of demonstraties niet verboden.
Hoe dan ook, of een erehaag of gezamenlijk etentje in een woning samenkomsten zijn, kunnen we niet opmaken uit de definitie. Dan maar eens in de Van Dale kijken. Per slot van rekening zoekt de rechter ook vaak zijn toevlucht tot de grammaticale interpretatie. Dat woordenboek geeft slechts twee betekenissen: vergadering en bijeenkomst.
Encyclopedie.nl is veel royaler: beraadslaging, bijeenkomst, conferentie, congres, entrevue, georganiseerde bijeenkomst, manifestatie, meeting, onderhoud, ontmoeting, oploopje, overleg, rally, rendez-vous, reünie, toeloop, treffen, vereniging, vergadering en tenslotte zitting.
Op grond hiervan valt de gokbijeenkomst waarover het NOS Journaal berichtte zeker onder het verbod op samenkomsten. Sterker nog, je zou bijna denken dat elk samenkomen van personen onder het verbod valt. Daartegen pleiten evenwel andere bepalingen in de corona-noodverordening. Waarom zouden bijvoorbeeld evenementen nog apart worden verboden als die ook onder het verbod van samenkomsten zouden vallen? En waarom dan nog een apart bezoekersverbod voor een zorgaccommodatie of woonvorm in de ouderenzorg in art. 2.9 van de noodverordening? En waarom markten verbieden? Ook dat zijn dan immers verboden samenkomsten van personen. Met het begrip samenkomsten in de noodverordening is met andere woorden niet bedoeld alles te dekken.
Wat er wel en wat er niet onder valt, is onhelder. Het leidt nu al tot willekeur. Of een strafrechter met een zo diffuus verbod akkoord gaat, is zeer de vraag. Het legaliteitsbeginsel – geen feit is strafbaar dan uit kracht van een heldere, eenduidige daaraan voorafgegane strafbepaling – is het uitgangspunt in art. 16 van onze Grondwet als ook in art. 7 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Een zo vaag verbod ondermijnt het vertrouwen in de overheid en doet tekort aan de rechtszekerheid van burgers. Het verdient daarom sterke aanbeveling het verbod op samenkomsten zodanig te regelen dat in beginsel elk samenkomen eronder valt, met uitzondering van samenkomsten van minder dan bijvoorbeeld vijf personen.
Door A.J. Wierenga & J.G. Brouwer
Deze blog is onderdeel van de blogreeks ‘Coronacrisis en het recht’. Deze blogreeks verscheen eerder op de website van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid.
Lees ook:
Inleiding - Coronacrisis en het recht (deel 1)
De juridische grondslag voor aansturing - Coronacrisis en het recht (deel 2)
Implementatie van besluiten Minister van VWS - Coronacrisis en het recht (deel 3)
Handhaving van noodverordeningen - Coronacrisis en het recht (deel 5)
De inhoud van de maatregelen van 23 maart - Coronacrisis en het recht (deel 6)
De noodverordening vanaf 6 april - Coronacrisis en het recht (deel 7)
De handhavers van de noodverordening - Coronacrisis en het recht (deel 8)
De noodverordening rijp voor aanpassing - Coronacrisis en het recht (deel 10)
