Normaal maatschappelijk risico, hoe zat het ook alweer? Op basis van de huidige Wet ruimtelijke ordening (Wro) kan een belanghebbende een planschadeverzoek indienen wanneer hij of zij meent een in nadeligere positie te verkeren als gevolg van een nieuw planologisch plan of besluit. Bij een eventuele tegemoetkoming in de daardoor ontstane schade blijft planschade die valt binnen het ‘normaal maatschappelijk risico’ voor rekening van de aanvrager. Bij planschadezaken gaat het debat dikwijls over de hoogte van het normaal maatschappelijk risico.
Op basis van de huidige regeling in de Wro geldt er bij planschade als gevolg van een planologische ontwikkeling buiten het eigen perceel van de aanvrager – de zogenaamde indirecte schade – altijd een minimumpercentage van twee procent normaal maatschappelijk risico. De factoren die van belang zijn voor het bepalen van het normaal maatschappelijk risico volgen niet uit de wet, maar uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
Uit vaste jurisprudentie – zie bijvoorbeeld de overzichtsuitspraak van de Afdeling 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, ro. 5.7 e.v. – volgt dat de vraag of een planologische ontwikkeling behoort tot het normaal maatschappelijk risico, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop die ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Het is in beginsel aan het bestuursorgaan om het forfait van het normaal maatschappelijk risico te bepalen; zij heeft daarbij beoordelingsruimte, maar moet de vaststelling wel naar behoren motiveren. Wanneer het bestuursorgaan een hoger forfait hanteert dan het minimum forfait van twee procent, wordt de motiveringsplicht voor het bevoegd gezag zwaarder.
De bovenstaande elementen voor het bepalen van het normaal maatschappelijk risico zijn algemeen en de invulling voor concrete gevallen is daarmee casuïstisch. Bepaalde situaties zijn echter door jurisprudentie redelijk uitgekristalliseerd. Bijvoorbeeld in het geval van waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van woningbouw op een inbreidingslocatie van een bestaande woonkern waarbij die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag. In die situaties behoort in beginsel een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager. Deze jurisprudentie wordt ook toegepast indien de desbetreffende locatie geen zuivere inbreidingslocatie is, maar tevens de kenmerken van een uitbreidingslocatie vertoont. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018. Als de desbetreffende locatie een uitbreidingslocatie betreft en niet een inbreidingslocatie of een mengvorm van een inbreidingslocatie en een uitbreidingslocatie, dan kan een drempel gehanteerd worden van vijf procent wanneer (i) de planologische ontwikkeling, naar haar aard en omvang, binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving én (ii) binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:280, onder ro. 10.
In een recente uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020 is sprake van een planschadeverzoek naar aanleiding van (onder meer) een planologische ontwikkeling die feitelijk kon worden gekwalificeerd als een ontwikkeling die in het midden lag tussen een uitbreidings- en een inbreidingslocatie; er was wel al bestaande bebouwing, maar niet aan alle zijden van het plangebied. Aan de uitspraak ging een tussenuitspraak vooraf. In de tussenuitspraak kreeg het bevoegd gezag onder meer een reparatieopdracht mee naar aanleiding van de gehanteerde hoogte van het normaal maatschappelijk risico. Het bevoegd gezag oordeelde dat de planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling betreft die in de lijn der verwachtingen lag, past binnen het gemeentelijk beleid en wat betreft aard en omvang past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving. Toch hanteert het bevoegd gezag het minimum forfait van twee procent. Het bevoegd gezag achtte een normaal maatschappelijk risico van twee procent op zijn plaats, omdat het perceel van de benadeelde in de dichte nabijheid lag van het plangebied en de schade een relatief hoog percentage vertegenwoordigt van de waarde van het benadeelde perceel. Met deze onderbouwing van het normaal maatschappelijk risico maakte de Afdeling korte metten: afstand kan enkel een rol kan spelen bij het antwoord op de vraag of de ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling betreft die in de lijn der verwachting ligt, maar bij de bepaling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico heeft dit geen zelfstandige betekenis. De afstand tot de planologische ontwikkeling heeft al zijn uitwerking in de hoogte van de geleden planschade. De omvang van de schade is evenmin een reden om geen verhoogd normaal maatschappelijk risico aan te nemen; de omvang van de schade is weliswaar een aspect dat een rol kan spelen bij het antwoord op de vraag of de ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling betreft die in de lijn der verwachting ligt, maar bij het bepalen van de omvang van het normaal maatschappelijk risico heeft dit geen zelfstandige betekenis. Samenvattend concludeerde de Afdeling in haar tussenuitspraak daarom dat het bevoegd gezag ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor een verhoogd normaal maatschappelijk risico.
Ter uitvoering van de tussenuitspraak, in het reparatiebesluit, hanteert het bevoegd gezag een normaal maatschappelijk risico van vijf procent. Dat kan, mits – ik verwijs naar de eerder genoemde uitspraak van 29 januari 2020 – (i) de planologische ontwikkeling, naar haar aard en omvang, past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving én (ii) binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. Volgens de Afdeling heeft het bevoegd gezag in deze zaak niet aannemelijk gemaakt dat de ontwikkeling past binnen het gevoerde ruimtelijke beleid van de voorgaande jaren. Het bevoegd gezag heeft dat wel gesteld, onder verwijzing naar concrete beleidsdocumenten, maar niet verder onderbouwd. Hierdoor is het volgens de Afdeling niet duidelijk na te gaan in hoeverre dat zo is. Hiermee heeft het bevoegd gezag naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte een normaal maatschappelijk risico van vijf procent gehanteerd. Uiteindelijk komt de Afdeling tot een normaal maatschappelijk risico van vier procent.
Samenvattend: een bestuursorgaan heeft bij het bepalen van het normaal maatschappelijk risico weliswaar op papier beoordelingsruimte, maar de Afdeling toetst in dit geval indringend of aan de, voor deze zaak relevante, twee criteria van de uitspraak van 29 januari 2020 is voldaan. Het bevoegd gezag moet in een dergelijke situatie goed onderbouwen waarom de ruimtelijke ontwikkeling past binnen het gevoerde ruimtelijke beleid van de voorgaande jaren. Het enkel stellen volstaat niet.
In planschadezaken gaat het debat kortom vaak over de hoogte van het normaal maatschappelijk risico. Dat is begrijpelijk, nu de wetgever slechts een minimum forfait hanteert, waarbij het in beginsel aan het bestuursorgaan is om – aan de hand van de relevante omstandigheden – de hoogte van het normaal maatschappelijk risico te bepalen.
Onder de Omgevingswet wordt dit anders. In artikel 15.7 Omgevingswet is voor indirecte planschade voortaan een forfait opgenomen van vier procent, in plaats van de huidige minimale twee procent. Volgens de wetgever komt dit hogere forfait de rechtszekerheid en voorspelbaarheid ten goede. Zeker sinds de wijziging van de bepaling over het normaal maatschappelijk risico als gevolg van het amendement Ronnes Smeulders waardoor niet langer ten minste een drempel geldt van (eerst nog) vijf procent, kunnen wij voornoemde stellingen van de wetgever goed volgen. In ieder geval zal dit verhoogde forfait ertoe leiden dat er minder tegemoetkomingen betaald hoeven worden.
