Inmiddels zijn we aanbeland bij de laatste blog over regels die vanuit gemeentelijke verordeningen wel of niet naar het omgevingsplan over zullen gaan. In ons eerste blog bespraken we regels uit verordeningen die verplicht overgezet moeten worden in het omgevingsplan. In een daaropvolgend blog bespraken we welke regels juist níet opgenomen mogen worden in het omgevingsplan. Dan blijft er nog één categorie over: regels uit verordeningen waarbij de gemeente mag kiezen of deze worden opgenomen in het omgevingsplan: keuzevrijheid dus!
Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet (per 1 januari 2024) is een omgevingsplan van rechtswege ontstaan. Per gemeente is er één omgevingsplan. Het omgevingsplan zoals dat momenteel bestaat, bevat een tijdelijk en een nieuw deel. In het tijdelijke deel van het omgevingsplan staan bestaande ruimtelijke plannen (zoals bestemmingsplannen), een aantal gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat.
Het nieuwe deel is nog leeg en moet door de gemeenten worden gevuld. Dit gebeurt door bestaande regels uit het tijdelijk deel om te zetten naar het nieuwe deel en door nieuwe regels op te stellen voor ruimtelijke ontwikkelingen en beleid ten aanzien van de fysieke leefomgeving. Gemeenten hebben hiervoor tot 2032 de tijd.
Maar wat voor soort regels moeten landen in het nieuwe deel van het omgevingsplan? Het gaat om regels die de fysieke leefomgeving wijzigen. Dit volgt uit artikel 2.4 van de Omgevingswet. Sommige regels die betrekking hebben op fysieke leefomgeving staan momenteel nog in verschillende bestaande gemeentelijke verordeningen (denk bijvoorbeeld aan de Algemene plaatselijke verordening).
Deze regels kunnen onderverdeeld worden in drie categorieën: regels die in het omgevingsplan moeten, regels die niet in het omgevingsplan mogen en regels waarbij gekozen mag worden of deze in het omgevingsplan worden opgenomen. Categorie 1 en 2 hebben we in onze vorige blogs al besproken, dan blijft nu enkel en alleen nog categorie 3 over: regels waarvoor keuzevrijheid bestaat.
Zoals hier bovengenoemd, gaan regels die de fysieke leefomgeving wijzigen verplicht naar het omgevingsplan. Er bestaan echter ook regels die zien op de fysieke leefomgeving, maar die de fysieke leefomgeving niet per se wijzigen. Hiervoor bestaat keuzevrijheid om deze in het omgevingsplan op te nemen.
Een voorbeeld van een activiteit die de fysieke leefomgeving niet wijzigt maar wel over de fysieke leefomgeving gaat, is het gebruiken van bouwwerken zonder dat daar bouwactiviteiten voor nodig zijn. Het uiterlijk van het bouwwerk blijft namelijk hetzelfde. In de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet staat een (niet-limitatieve) lijst met nog meer voorbeelden van dergelijke activiteiten (vanaf p. 572). Er zijn ook regels die weliswaar gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving, maar een ander motief kennen en daardoor niet opgenomen worden in het omgevingsplan. Denk hierbij aan regels over evenementen en manifestaties.
Door de wetgever is geen beoordelingskader gegeven waaraan getoetst kan worden welke regels wel of niet naar het omgevingsplan (kunnen) gaan. De Vereniging voor Nederlandse gemeente (hierna: VNG) heeft wel een beoordelingskader geformuleerd. Dit kader omvat vier vragen die kunnen worden betrokken bij de keuze welke regels in het omgevingsplan opgenomen worden.
I. Wat is het oogmerk van de regel?
Als eerste wordt gekeken naar het oogmerk van de regel en of deze overeenkomt met het oogmerk van de Omgevingswet. Het oogmerk kan achterhaald worden door de vraag te stellen: waarom is deze regel in het leven geroepen? Als de nadruk van een regel op een onderwerp ligt dat valt onder de doelen van de Omgevingswet, is dat een indicatie om de regel in het omgevingsplan op te nemen. Dan past het namelijk binnen de systematiek en de doelen van de Omgevingswet. De doelen zijn opgenomen in artikel 1.3 van de Omgevingswet. Kort en bondig staat in dit artikel dat met de Omgevingswet is beoogd om een veilige en gezonde fysieke leefomgeving met goede omgevingskwaliteit te bereiken en in stand te houden.
Daarnaast is met de wet beoogd dat de fysieke leefomgeving doelmatig wordt beheerd, gebruikt en verder ontwikkeld ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Mocht een regel met hetzelfde oogmerk zijn opgesteld, ligt het meer voor de hand om deze regel in het omgevingsplan op te nemen.
II. Wat is er over het onderwerp in de bruidsschat opgenomen?
De bruidsschat bevat rijksregels die onder de Omgevingswet niet langer op nationaal niveau, maar op lokaal niveau geregeld worden. De bruidsschat is met de inwerkingtreding van de Omgevingswet onderdeel van het tijdelijke deel van het omgevingsplan geworden. Niet alle regels in de bruidsschat hoeven uiteindelijk opgenomen te worden in het definitieve omgevingsplan. Er bestaat keuzevrijheid. Als er in een verordening over hetzelfde onderwerp iets geregeld staat als in de bruidsschat, dan is dit een indicatie dat het wenselijk is om de regels uit de verordening op te nemen in het omgevingsplan.
Een voorbeeld hiervan is de zorgplicht voor verschillende dieren, zoals voor duiven en bijen (artikelen 2:63 en 2:64 van de model-APV). Deze regels zijn (mede) in het leven geroepen om overlast op omliggende percelen te beperken of zelfs te voorkomen. In artikel 22.20 van de bruidsschat is een specifieke zorgplicht opgenomen die waarborgt dat een eigenaar ervoor zorgt dat omliggende percelen gebruikt kunnen blijven worden. Deze specifieke zorgplicht voorziet dus ook in het beperken of voorkomen van overlast van omliggende percelen en regelt dus hetzelfde als de artikelen uit de APV. Het ligt dus voor de hand dat deze artikelen in het omgevingsplan geplaatst worden.
III. Wat is de aard van de handeling die gereguleerd wordt?
Regels die gaan over een (menselijke) gedraging vormen aanleiding om de regel niet op te nemen in het omgevingsplan. De gedraging ziet namelijk meer op de activiteit door een persoon dan op de activiteit in de fysieke leefomgeving. Dit is anders zodra de regels over een (menselijke) gedraging een zekere planbaarheid of voorzienbaarheid heeft. Dat kan een reden zijn om de regel wél op te nemen in het omgevingsplan. Ter illustratie; artikel 4:3 van de model-APV geeft de mogelijkheid om een ontheffing te verlenen voor incidentele festiviteiten. Deze festiviteiten worden gemeld en zullen misschien zelfs periodiek terugkeren. Gezien deze voorzienbaarheid, ligt het voor de hand om deze regel op te nemen in het omgevingsplan.
Artikel 4:6 van de model-APV omschrijft het verbod om geluidhinder te veroorzaken buiten een inrichting. Het gaat hierbij om geluidoverlast van toestellen of geluidapparaten. Deze worden vaak aangestuurd door menselijk handelen, bijvoorbeeld met behulp van een afstandsbediening. Deze handeling is zeer beperkt voorzienbaar, en zal zich in de regel niet herhalen. Daardoor is het aannemelijker om deze regel op te nemen in de APV.
IV. Wat is de samenhang met andere regels?
Als in de Omgevingswet (of in de aanverwante regelgeving) regels staan die nauw aansluiten bij regels van bestaande gemeentelijke verordeningen, dan ligt het voor de hand dat de regel uit de verordening overgaat naar het omgevingsplan. Het omgekeerde kan ook: als een regel uit een gemeentelijke verordening veel samenhang heeft met een andere regel uit diezelfde verordening, dan is behoud van alle regels in één verordening wenselijk. Voor beide gevallen geldt dat het doel is om zoveel mogelijk samenhang te bewaren binnen de juridische kaders.
Bij de APV wordt per regel bekeken of deze in de APV kan blijven staan, of het beste overgeheveld kan worden naar het omgevingsplan. Om bovenstaand stappenplan nog iets te verhelderen, kijken we wederom naar de model-APV, specifiek artikel 4:5c. In dit artikel is opgenomen dat de houder van een dier ervoor moet zorgen dat geluidhinder door het dier wordt voorkomen.
Ten eerste kijken we naar het oogmerk van de regel, namelijk het tegengaan van geluidoverlast door dieren. Omdat de rust kan worden verstoord, is het onderdeel van de openbare orde. Bij beantwoording van de tweede vraag kijken we naar wat er momenteel geregeld is in de bruidsschat. In de bruidsschat staan verschillende regels over het houden van dieren, inclusief regels over diens geluid (paragraaf 22.3.4). Vervolgens kijken we naar de aard van de handeling die gereguleerd wordt. Hoewel het houden van dieren een plan- en voorzienbare handeling is, kan de geluidsoverlast van dieren incidenteel zijn. Daar lijkt de nadruk van het verbod ook op te liggen. De aard van de handeling lijkt dus niet aan te sluiten bij het omgevingsplan. Tenslotte wordt gekeken naar de samenhang met andere regels. In het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) zijn voorschriften opgenomen over het houden van dieren die voornamelijk zien op het houden van landbouwhuisdieren. Wat dat betreft bestaat er enige samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet.
Dit alles bezien, adviseert de VNG om de regel over het geluid van dieren in de APV te laten staan. Hoewel de regel aansluit bij de regels uit het Bal en de bruidsschat, sluiten het oogmerk en de aard van de handeling aan bij de APV.
Het is best een puzzel om te bepalen welke regels in het omgevingsplan moeten landen! Welke regels moeten opgenomen worden, welke regels absoluut niet en bij welke regels is er keuzevrijheid en kan het beoordelingskader helpen? Uit deze blogreeks volgt dat het helaas vaker niet helemaal duidelijk is, dan wel. Er zijn wel aanknopingspunten die kunnen helpen en voor de rest houden we hoop dat de komende jaren (al dan niet via ‘trial and error’) zaken helder worden. Tot die tijd heeft u hopelijk wat aan onze blogreeks of nodigen wij u uit om contact met ons op te nemen (we denken graag mee!).
