"De laatste tijd lijkt het rustig rond de Ladder van duurzame verstedelijking. Schijn bedriegt, want in de Tweede Kamer is de Ladder onderwerp van stevige politieke discussies."
Een kleine (rechtse) meerderheid wilde in september 2018 bij motie de Laddertoets voor wonen eenvoudigweg afschaffen. Maar coalitiebelangen, tegenstand van de minister en haar ambtenaren en gebrek aan support van VNG en IPO gaven aanleiding tot een gematigder motie. De intentie blijft: de Ladder een kopje kleiner maken. De linkerzijde van de Tweede Kamer geeft tegengas. In dit artikel ga ik in op verloop en resultaat van de actuele discussies rond de Ladder.
Wat is die Ladder ook al weer? De Ladder is een voorschrift in de Besluit ruimtelijke ordening (Bro) dat elk nieuwe stedelijke ontwikkeling - bij voorbeeld een woningbouwplan bindt aan een motiveringsvereiste, te leveren door de gemeente in de toelichting op het bestemmingsplan. De behoefte moet worden onderbouwd en daarmee aangetoond. Het instrument is ingevoerd in de crisistijd, om over-programmering en daarmee bouwen voor de leegstand te voorkomen.
Als het plan buiten bestaand stedelijk gebied is gesitueerd, moet de gemeente bovendien beargumenteren waarom dat niet binnen het stedelijk gebied kan. Bescherming van de groene open ruimte ligt hieraan ten grondslag.
De oorspronkelijke Ladderregeling, ingevoerd in het crisisjaar 2012, bracht veel onduidelijkheid met zich mee, extra kosten voor gedetailleerd behoefte-onderzoek, overdreven regionale afstemming, complexe uitspraken van de Raad van State en procedure vertraging. Maar het bleek een feest voor adviseurs en advocaten. Zo heeft adviesbureau Stec Groep voor tal provincies en gemeenten een uitgebreide methodiek met een precieze ramingen van de woningbehoefte en daaraan gekoppelde bouwlimieten ontworpen. We duiden dat wel aan met kassabonplanologie: de gemeente krijgt een maximum aantal te bouwen toebedeeld; de plannen staan met naam en toenaam genoteerd. Wil de gemeente een nieuw, spontaan woningbouwplan honoreren, dan zal zij eerst een ander plan moeten inleveren, zodat de kassabon weer klopt.
De weerstand tegen de omslachtige Ladder kreeg medio 2017 weerklank in enige vereenvoudiging van de voorschriften. Dat heeft voor een deel geholpen: evident overbodige onderzoeken en bureaucratie in het kader van de vereiste bewijsvoering zijn teruggedrongen. Maar het gedoe en het onbegrip verdwenen niet. De huidige schreeuwende behoefte aan woningen verdraagt zich slecht met een nauwgezette toetsing per plannetje aan de behoefte. Het leidt tot onnodige kosten, bureaucratie, vertraging en ergernis.
Het loont de moeite om te kijken hoe de Ladder in de nieuwe Omgevingswet (inwerkingtreding 2021) terugkomt. We gaan te rade bij het ontwerp-Invoeringsbesluit Omgevingswet dat in oktober 2018 is gepubliceerd ter consultatie. De huidige Ladder staat daar nagenoeg ongewijzigd in (art. 5.129.g). De gemeente krijgt echter wat meer afwegingsruimte: op basis van goede redenen mag zij beargumenteerd afwijken van de uitkomst van de Laddertoets. Een stapje in de goede richting: de integrale belangenafweging wint wat terrein ten koste van de (sectorale) verhandelingen over de juistheid van de behoefteramingen.
Ik benadruk dat de Laddertoets niet identiek is met toetsing van verstedelijkingsplannen aan een goede ruimtelijke ordening. Dat doet in de eerste plaats het gemeentebestuur zelf. En de provincies doen dat op basis van hun provinciale structuurvisie en verordening. Precies zoals het was voor de invoering van de Ladder. Schrappen van wonen uit de Ladder betekent dus géén vrijbrief voor bouwen in het groen (of zelfs in de natuur). We gaan alleen terug naar het stelsel zoals de Wet op de ruimtelijke ordening het bedoelt en dat ook fatsoenlijk functioneerde: complementair bestuur, met integrale afweging en besluitvorming op de passende schaalniveaus. Een lijn die de Omgevingswet voortzet. Eigenlijk fietst de Ladder - als specifieke, sectorale rijks-instructieregel - ertussendoor als stoorzender.
De Sociaal Economische Raad (SER) heeft de Ladder oorspronkelijk bedacht en om de overmaat aan bedrijfsterreinen in te dammen. Daar lag inderdaad een probleem. Op aandringen van de Tweede Kamer heeft de minister de werkingssfeer uitgebreid naar elke vorm van verstedelijking, dus ook wonen. In crisistijd viel dat nog wel te begrijpen; plancapaciteiten en over-programmering moesten worden teruggedrongen.
Omdat de ratio onder - tenminste - de woonfunctie in de Ladder zijn langste (crisis)tijd heeft gehad, wilde CDA Tweede Kamerlid Erik Ronnes samen zijn VVD-collega Antoinette Laan wonen uit de Ladder schrappen. Zoals gezegd stuitte dat op heftige weerstand.
Geharnast verzet kwam van de provinciebesturen, verenigd in het IPO. Dat heeft iets merkwaardigs. Met het pleidooi voor handhaving van de rijksinstructie ondergraven zij hun eigen centrale positie in de ruimtelijke ordening en hun betrokkenheid bij het woonbeleid. Zij ontlopen daarmee hun eigen politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid; een houding die de kenschets laf verdient.
Al even opmerkelijk is de stellingname van de VNG. Ook die pleit - in een gematigder toonzetting - voor handhaving van de Ladder. Want als schrappen leidt tot twaalf verschillende provinciale ladders zijn we verder van huis. De VNG geeft dus de voorkeur aan een rijksregeling met toetsing door de rechter (Raad van State) in plaats van de - planmatige - integrale afweging door een democratisch gekozen en politiek aanspreekbaar provinciebestuur. Ondanks prachtinitiatieven als het Interbestuurlijk Programma en de eredienst aan één overheid vertrouwen gemeenten en provincies elkaar kennelijk niet erg.
Terug naar de arena van de Tweede Kamer: onder druk van de weerstand hebben CDA en VVD hun motie aangepast. De aangepaste motie vraagt nu aan de regering om knelpunten die gemeenten ervaren in het besluitvormingstraject voor woningbouw weg te nemen. Daarbij worden de volgende maatregelen overwogen:
a. de Ladder expliciet buiten toepassing verklaren voor binnenstedelijke woningbouwplannen en bij openbaar vervoersknooppunten;
b. een verbod aan de provincies tot nadere regelgeving ter verfijning van de Ladder;
c. de gemeentelijke structuurvisie als toereikende grondslag voor de laddertoetsing aanwijzen.
De voorstellen a. en c. zijn zinvol en voor de hand liggend. Voorstel b. past slecht in de systematiek van de besluitvorming over ruimtelijke ordening, maar provincies hebben het aan hun eigen, bange opstelling te danken.
De Tweede Kamer heeft deze motie op 18 december 2018 met 84 stemmen vóór aangenomen (de rechtste partijen, plus Denk en 50plus).
De linkerflank in de Tweede Kamer heeft, bij monde van Jessica van Eijs (D66), een eigen motie ingediend, met een andere invalshoek. De motie wil dat bouwprojecten die niet tot uitvoering komen, kunnen worden opgeschort in de Ladderruimte, zodat hun plek kan worden ingenomen door bouwplannen die binnen een jaar van start gaan. Een bijzonder voorstel omdat die in wezen de vermaledijde methodiek van de kassabonplanologie nog eens bevestigt. Een methodiek waar we nu juist vanaf willen: als een nieuw bouwplan oppopt dat binnen de ruimtelijke en globale planningskaders past, is dat in de meeste (groei-)regios mooi meegenomen. De planning moet zich eerder op een minimum aan bouwplannen richten dan een maximum. Dus niks opschorten van een ander plan. Een krappe Kamermeerderheid deelde dit inzicht; de motie werd met een verschil van twee stemmen verworpen.
Ons parlement heeft zich uitgesproken. Het gaat hier niet om een wilde bevlieging, maar om de uitkomst van een stevige politieke discussie die door de fronten van coalitie en oppositie heenloopt. De Laddertaliban zal de strijd niet opgeven, maar wij mogen verwachten dat minister, provincies en gemeenten acteren in de geest van de uitspraken van de Kamermeerderheid.
