Bij nieuwe wetgeving rijst altijd de vraag: hoe behandel je gevallen die nog onder het oude recht vallen, maar nu mogelijk in een grijs gebied belanden? In deze blog kijkt Thea de Ruijter van adviesbureau Thorbecke naar het overgangsrecht bij de Omgevingswet met betrekking tot planschade. Uitgangspunten van het overgangsrecht zijn onder andere rechtszekerheid, eenvoud en uitvoerbaarheid. Het overgangsrecht voor planschade voldoet niet altijd aan deze uitgangspunten. Het kan zijn dat iemand die schade lijdt een aanzienlijk kortere periode heeft om schade te claimen. Het overgangsrecht leidt dan juist tot onbedoelde complexiteit en problemen. In deze blog gaan we hier mede aan de hand van een casus dieper op in.
Iemand die schade claimt ná het verstrijken van de overgangstermijn, maar binnen de verjaringstermijn, komt terecht in een niemandsland. Er bestaat in dit geval namelijk geen wettelijke grondslag meer om het verzoek te behandelen. In deze blog gaan we stapsgewijs door het overgangsrecht en kijken we vervolgens aan de hand van een casus welke problemen dit kan opleveren.
Het verschil tussen verjaringstermijn en overgangstermijn
Om het overgangsrecht te begrijpen, is het snappen van het verschil tussen de ‘verjaringstermijn’ en de ‘overgangstermijn’ cruciaal. De verjaringstermijn is de termijn waarbinnen een verzoek om schadevergoeding of nadeelcompensatie kan worden ingediend. Die termijn geldt tot vijf jaar na het onherroepelijk worden van een besluit. De overgangstermijn is een termijn van vijf jaar waarbinnen een verzoek om een tegemoetkoming in schade nog in behandeling kan worden genomen op grond van het oude recht zoals verwoord in artikel 6.1 van de Wro.
Wat wordt geregeld in het overgangsrecht?
In lid 1 van artikel 4.18 en 4.19 van de invoeringswet is het overgangsrecht opgenomen met betrekking tot respectievelijk de omgevingsvergunning en het bestemmingsplan. Er wordt in deze artikelen onderscheid gemaakt tussen besluiten die vóór en ná de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn genomen. Als schade het gevolg is van een omgevingsvergunning die vóór de inwerkingtreding onherroepelijk is geworden of van een bestemmingsplan dat vóór die tijd van kracht is geworden, blijft het oude recht van toepassing tot 5 jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet.
In lid 2 van artikel 4.18 en 4.19 van de Invoeringswet is ook bepaald, dat wanneer vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet een procedure is gestart, bijvoorbeeld een aanvraag voor een omgevingsvergunning of het ter inzage leggen van een ontwerp bestemmingsplan, het oude recht van toepassing blijft op verzoeken om een tegemoetkoming in schade. Dit blijft geldig tot vijf jaar nadat de omgevingsvergunning is verleend en het bestemmingsplan in werking is getreden.
Vragen bij het overgangsrecht
In veel gevallen zal het zo zijn dat de verjaringstermijn en de overgangstermijn gelijk oploopt. Dat is het geval wanneer geen beroep tegen een besluit wordt ingesteld, Echter, wanneer daar wel sprake van is, zal een besluit pas later onherroepelijk worden. De datum van vaststelling of inwerkingtreding is dan niet dezelfde als die van het onherroepelijk worden. In dergelijke gevallen lopen de termijnen voor het indienen van een verzoek om planschade niet gelijk op. Het overgangsrecht roept hierbij vragen op hoe een verzoek om een tegemoetkoming in schade moet worden beoordeeld, die niet binnen de termijn van het overgangsrecht, maar wel binnen 5 jaar na het onherroepelijk worden van een besluit (verjaringstermijn) wordt aangevraagd. Voor beoordeling op grond van het oude recht bestaat dan geen juridische grondslag meer. Ook kan een verzoek niet op grond van de Omgevingswet of Awb worden beoordeeld. Hoe dat zit leggen we uit aan de hand van een casus.
De casus
Er is een bestemmingsplan voor de bouw van twintig woningen op agrarische grond opgesteld. In het bestemmingsplan krijgen de betreffende gronden een woonbestemming. De woningen kunnen na verlening van een omgevingsvergunning worden gerealiseerd.
Het bestemmingsplan wordt vastgesteld op 5 september 2023 en ligt van 14 september tot en met 25 oktober ter inzage. Gedurende deze periode wordt beroep aangetekend bij de Raad van State. Er is niet verzocht om een voorlopige voorziening en het bestemmingsplan treedt op 26 oktober 2023 in werking. De Raad van State doet op 12 februari 2025 uitspraak en verklaart het beroep ongegrond. Daarmee is het bestemmingsplan op 12 februari 2025 onherroepelijk geworden.
Op 2 oktober 2029 wordt een verzoek om een tegemoetkoming in schade ingediend. Dit is binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van het betreffende bestemmingsplan.
Is het overgangsrecht zoals genoemd in de Invoeringswet van toepassing?
In de casus geldt dat het bestemmingsplan inwerking is getreden op 26 oktober 2023. Dat is vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Daarom gaan we als eerste kijken of het overgangsrecht van toepassing kan zijn. Artikel 4.19 lid 1 van de Invoeringswet bepaalt dat het oude recht van toepassing blijft op een verzoek in schade, wanneer die schade het gevolg is van een bestemmingsplan dat vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet van kracht is geworden. Volgens de Invoeringswet moet een verzoek om een tegemoetkoming in schade dus worden ingediend binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de Omgevingswet. In het geval van onze casus is dat tussen 1 januari 2024 en 1 januari 2029.
In de casus is het verzoek om een tegemoetkoming in schade ingediend op 2 oktober 2029. Dat is niet binnen de genoemde overgangstermijn van vijf jaar. Het verzoek is wél ingediend binnen de verjaringstermijn van vijf jaar. Dit houdt in dat het verzoek op grond van de verjaringstermijn ontvankelijk is.
Het betekent echter ook dat voor de beoordeling van het verzoek om een tegemoetkoming in schade het oude recht niet meer van toepassing kan zijn omdat de overgangstermijn is verstreken. De weg om het verzoek nog op grond van afdeling 6.1 van de Wro te behandelen is hiermee afgesloten.
Kan afdeling 15.1 van de Omgevingswet als grondslag dienen?
In afdeling 15.1 van de Omgevingswet zijn regels opgenomen over nadeelcompensatie. In artikel 15.1 van de Omgevingswet zijn de regels over nadeelcompensatie en alle schadeveroorzakende besluiten opgenomen. Om te bepalen of de aanvraag op grond van de Omgevingswet in behandeling kan worden genomen, moeten we kijken of het inwerking treden van het bestemmingsplan valt onder de besluiten genoemd is dit artikel. Daarvoor moeten we kijken naar het overgangsrecht met betrekking tot het bestemmingsplan. Artikel 4.6 van de Invoeringswet bepaalt daarover het volgende: ‘als deel van het omgevingsplan, (…), geldt een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening.’ Vervolgens bepaalt artikel 22.1 van de Omgevingswet dat een dergelijk plan onderdeel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan.
We kunnen dus stellen dat het bestemmingsplan waarvoor een tegemoetkoming in schade is aangevraagd, na inwerkingtreding van de Omgevingswet onderdeel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Daarmee kan het vallen onder de in artikel 15.1 van de Omgevingswet opgenomen besluiten.
Kan het tijdelijke deel omgevingsplan als basis dienen?
We weten nu dat het tijdelijk deel omgevingsplan gezien wordt als omgevingsplan zoals bedoeld in de Omgevingswet. Daarmee kan het vallen onder de schadeoorzaken genoemd in artikel 15.1 van de Omgevingswet. In artikel 15.1, lid 1, wordt bepaald dat schade veroorzaakt door het vaststellen van een regel in een omgevingsplan, voor vergoeding in aanmerking komt. Maar, dit moet in samenhang worden gelezen met artikel 15.1, lid 2. Hierin staat het volgende: ‘als voor een activiteit een omgevingsvergunning is vereist op grond van een regel als bedoeld in het eerste lid, (…), geldt alleen het besluit tot het verlenen, wijzigen, intrekken of weigeren van de omgevingsvergunning voor die activiteit die als schadeveroorzakend besluit.’ Hieruit kunnen we concluderen dat een regel in een omgevingsplan, die geen rechtstreekse ontwikkeling mogelijk maakt, niet als schadeoorzaak kan worden aangemerkt.
Kortom: in onze casus krijgen de betreffende gronden een woonbestemming. De geplande woningen kunnen pas gebouwd worden nadat een omgevingsvergunning is verleend. In het tijdelijke deel van het omgevingsplan staat geen regel die de bouw van de twintig woningen rechtstreeks mogelijk maakt. Dat betekent dat het tijdelijk deel omgevingsplan ook géén juridische grondslag kan zijn voor het beoordelen van dit verzoek om een tegemoetkoming in schade.
Kan er dan op grond van de inmiddels verleende omgevingsvergunning schade worden geclaimd?
Er blijven niet veel opties meer over, maar misschien vinden we het antwoord als we kijken naar de omgevingsvergunning. Ook voor deze verleende vergunning voor de bouw van twintig woningen geldt overgangsrecht. De verleende omgevingsvergunning wordt na inwerkingtreding van de Omgevingswet van rechtswege een vergunning die valt onder de reikwijdte van de Omgevingswet. Dat is bepaald in artikel 4.13 lid 1 van de Invoeringswet. Een omgevingsvergunning kan een schadeveroorzakend besluit zijn op grond van artikel 15.1, lid 1, van de Omgevingswet.
Echter, in het overgangsrecht genoemd in artikel 22.13, lid 1, van de Omgevingswet is het volgende opgenomen: ‘een omgevingsvergunning die wordt verleend op grond van een regel in het tijdelijk deel (…) van het omgevingsplan geldt niet als schadeveroorzakend besluit als bedoeld in artikel 15.1, tweede lid.’
De omgevingsvergunning die is verleend voor de bouw van de twintig woningen, is verleend op grond van het tijdelijke deel omgevingsplan en kan daarmee op grond van artikel 22.13, lid 1, niet worden aangemerkt als schadeveroorzakend besluit. We kunnen dus concluderen dat ook de verleende omgevingsvergunning in deze casus niet als schadeoorzaak kan gelden.
Terzijde
De reden van de wetgever hiervoor is dat op het moment dat schade al geclaimd had kunnen worden voor de ontwikkeling mogelijk gemaakt in het bestemmingsplan, dit niet nogmaals gedaan kan worden op basis van de omgevingsvergunning. Als de ontwikkeling mogelijk was gemaakt door een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan, in plaats van door het bestemmingsplan was dit anders geweest. In dat geval zou deze omgevingsvergunning wel als oorzaak van de schade kunnen aangemerkt onder de Omgevingswet.
Kan de aanvraag dan worden gezien als schade door een rechtmatig besluit waarvoor op grond van de Awb schade geclaimd mag worden?
In artikel 15.1 van de Omgevingswet is een limitatieve lijst van schadeoorzaken opgenomen. In de toelichting bij dit artikel wordt het volgende genoemd: ‘Voor vergoeding van schade buiten de in artikel 15.1, lid 1, limitatief opgesomde gevallen kan niet op grond van afdeling 15.1 Omgevingswet of op grond van artikel 4:126 Awb een schadevergoeding worden verkregen.’
Het komt er kortgezegd op neer dat besluiten die zijn genomen binnen de reikwijdte van de Omgevingswet, maar niet vallen binnen de schadeoorzaken genoemd in artikel 15.1 van de Omgevingswet, niet voor vergoeding in aanmerking komen. Hier kan dan ook geen schade voor geclaimd worden enkel op grond van titel 4.5 van de Awb.
Conclusie
We kunnen dus concluderen dat het verzoek om een tegemoetkoming in schade ontvankelijk is. Er is echter zowel in het oude recht als in de Omgevingswet en Awb geen grondslag om de aanvraag te kunnen beoordelen. Door de periode van beroep bij de Raad van State is het plan later onherroepelijk geworden. De aanvraag om een tegemoetkoming is ingediend nadat de periode van het overgangsrecht is verstreken. Het overgangsrecht geeft daarmee een beperking aan de termijn, dat een eventuele tegemoetkoming in schade ook met recht daadwerkelijk uitgekeerd kan worden. Dit komt omdat in het overgangsrecht geen rekening is gehouden met het gegeven dat een besluit eerst onherroepelijk moet zijn voordat schade geclaimd kan worden. Degene die schade lijdt wordt hierdoor onevenredig benadeeld in die zin dat de algemeen geldende termijn van 5 jaar voor het indienen van een verzoek om planschade of nadeelcompensatie in dergelijke gevallen niet gegeven kan worden.
De vraag is of dit bewust zo is geregeld in het overgangsrecht of dat hier ten onrechte niet gerekend wordt met de 5 jaar vanaf het onherroepelijk worden van een schadeveroorzakend besluit. Met dit laatste zou het recht gelijk blijven aan hoe het was en hoe het in de Omgevingswet en de Awb is geregeld. Het overgangsrecht is dan voor iedereen helder en niet onnodig ingewikkeld en voldoet dan aan: rechtszekerheid, eenvoud en uitvoerbaarheid.
Door: Thea de Ruijter, jurist
