Op 14 december 2022 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een uitspraak gedaan naar aanleiding van een door het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg afgewezen handhavingsverzoek.
In een ander blog bespraken wij al enkele interessante overwegingen van de Afdeling in het kader van de belanghebbendheid van de betreffende appellant. De uitspraak is echter óók om inhoudelijke redenen het bespreken waard. De Afdeling overweegt namelijk, kort gezegd, dat het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg artikel 5.4 van de Waterwet heeft overtreden door in strijd met het projectplan een dijkovergang met overhoogte te realiseren. Uit de uitspraak blijkt dat Waterschappen er goed aan doen om enige flexibiliteit in hun projectplan in te bouwen en de effecten daarvan in kaart te brengen.
Op 20 juni 2018 is het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg verzocht om handhavend op te treden tegen het in strijd met een projectplan en artikel 5.4 Waterwet ophogen van een dijk en daarbij behorende dijkovergang ter plaatse van de woning van appellant en verschillende andere percelen. Na overleg met het dagelijks bestuur en werkzaamheden aan de dijk heeft appellant slechts een deel van zijn handhavingsverzoek gehandhaafd, namelijk voor zover dit verzoek betrekking heeft op de bij de dijkovergang gerealiseerde overhoogte van 38 cm. Volgens appellant is deze overhoogte in strijd met het projectplan nu de ontwerphoogte van de dijk volgens het projectplan 15,45 m boven NAP bedraagt.
Bij besluit van 25 september 2018, gehandhaafd bij de beslissing op bezwaar, heeft het dagelijks bestuur het handhavingsverzoek van appellant afgewezen. Het dagelijks bestuur heeft vastgesteld dat de totale overhoogte, dat wil zeggen het verschil tussen de aanleghoogte, zijnde de hoogte direct na voltooiing van de werkzaamheden en de ontwerphoogte, ter plaatse van de woning van appellant, (inderdaad) 38 cm bedraagt. Deze overhoogte bestaat uit compensatie voor de zetting en klink met een hoogte van 20 cm en een asfaltlaag, die is aangebracht bovenop de dijk, met een hoogte van 18 cm. Het aanbrengen van een dergelijke overhoogte ten opzichte van de ontwerphoogte is volgens het dagelijks bestuur gebruikelijk bij de aanleg en afwerking
van een dijklichaam en niet in strijd met het projectplan. Bovendien was daar inmiddels een omgevingsvergunning voor afgegeven.
Appellant betoogt in hoger beroep dat het dagelijks bestuur ten onrechte zijn handhavingsverzoek heeft afgewezen. Dat voor de verharding een omgevingsvergunning is verleend doet er volgens appellant niet aan af dat de dijkhoogte aan de norm van 15,45 m boven NAP moet voldoen, inclusief de dikte van de verharding. Daarnaast is volgens appellant van zetting en klink gedurende het eerste jaar niets gebleken.
Verder stelt appellant zich op het standpunt dat de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk, gelet op het bepaalde in artikel 5.4 van de Waterwet, moet geschieden overeenkomstig een daartoe vastgesteld projectplan. Aangezien in het onderhavige projectplan niet is vermeld dat een overhoogte zal worden gerealiseerd en het plan ook geen beschrijving bevat van de wijze van uitvoering waaruit blijkt dat de dijkovergang met een overhoogte zal worden gerealiseerd, is de dijkovergang volgens appellant in strijd met het projectplan en daarmee in strijd met artikel 5.4 van de Waterwet aangelegd.
Het dagelijks bestuur is evenwel een andere mening toegedaan. De rijbaan maakt volgens het dagelijks bestuur geen onderdeel uit van het projectplan en er is door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie daarvan. De resterende overhoogte van 20 cm is volgens het dagelijks bestuur ook niet in strijd met het projectplan, omdat deze overhoogte vanwege de zetting en klink slechts tijdelijk is.
In artikel 5.4 van de Waterwet wordt een algemene grondslag gegeven voor projecten in het kader van het waterbeheer. Het eerste lid van deze bepaling verplicht de waterbeheerders (het Rijk en de waterschappen) om voor de aanleg of wijziging van waterstaatswerken een projectplan vast te stellen. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat deze verplichting uitsluitend betrekking heeft op dié voorgenomen werken of werkzaamheden in of bij een waterstaatswerk die tot gevolg hebben dat een wijziging wordt aangebracht in de normatieve toestand (richting, vorm, afmeting of constructie) van dat waterstaatwerk, zoals die is vastgelegd in de legger. Dit betekent dat voor onderhoud en voor herstelwerkzaamheden géén projectplan behoeft te worden opgesteld.
Artikel 5.4, tweede lid, van de Waterwet bevat enkele materiële inhoudseisen waaraan het projectplan moet voldoen. Behoudens uiteraard het project zelf dient in het projectplan ook de wijze van uitvoering te worden beschreven. Daarbij dient niet alleen te worden gedacht aan de technische realisatie van het project, maar ook aan de inpassing in de omgeving. Beschreven zal moeten worden hoe het project zich tot vigerende bestemmingsplannen verhoudt en of deze al dan niet wijziging behoeven. Verder moet in het projectplan aandacht geschonken worden aan de mogelijk nadelige gevolgen van de uitvoering van het project en de voorzieningen die kunnen worden getroffen om die gevolgen te beperken of ongedaan te maken. Uiteraard zullen er hierbij altijd nadelige gevolgen zijn die naar hun aard niet of niet volledig door feitelijke maatregelen kunnen worden gecompenseerd. In dergelijke gevallen zal volgens de parlementaire geschiedenis moeten worden bezien of een financiële compensatie op zijn plaats is.
De Afdeling stelt in r.o. 11.3 van de uitspraak vast dat in de tekst van het projectplan noch in de tekening die behoort bij het projectplan is geregeld dat de dijkovergang met een overhoogte wordt aangelegd. Nu de dijkovergang niet op 15,45 m boven NAP, maar 38 cm hoger is aangelegd, en die overhoogte niet is geregeld in het projectplan, is de aanleg of wijziging van de dijkovergang volgens de Afdeling niet geschied overeenkomstig het projectplan. Gelet hierop heeft het Waterschap Limburg volgens de Afdeling artikel 5.4 van de Waterwet overtreden.
In het betoog van het dagelijks bestuur ziet de Afdeling ook geen aanleiding voor een andersluidend oordeel. De rijbaan maakt volgens de Afdeling onderdeel uit van het waterstaatswerk en de ten behoeve van de realisatie van de rijbaan verleende omgevingsvergunning doet er niet aan af dat het waterstaatswerk in strijd met het projectplan met een hogere hoogte dan 15,45 m boven NAP is aangelegd. Voor wat betreft de overhoogte vanwege zetting en klink overweegt de Afdeling – onder verwijzing naar een uitspraak van 1 juni 2022 – dat de mate van flexibiliteit bij de uitvoering in een projectplan, gelet op de rechtszekerheid voor belanghebbenden, toereikend moet worden omschreven in het projectplan. Dat is in het onderhavige geval niet gebeurd, zodat het dagelijks bestuur in strijd met het projectplan heeft gehandeld.
De Afdeling gaat in de uitspraak (overigens) ook voorbij aan het betoog van het dagelijks bestuur dat handhavend optreden in het onderhavige geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De overtreding is volgens de Afdeling niet van geringe aard of ernst. Waarom dat niet zo is, blijkt overigens niet expliciet uit de uitspraak. Verder geeft de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk financiële gevolgen heeft volgens de Afdeling ook geen grond voor het oordeel dat het handhavend optreden onevenredig is. Andere bijzondere omstandigheden doen zich ook niet voor, temeer nu volgens de Afdeling niet valt in te zien waarom de overhoogte ter legalisering niet alsnog kan worden opgenomen in het projectplan.
Uit voornoemde uitspraak van de Afdeling volgt duidelijk dat de aanleg of de wijziging van een waterstaatswerk, gelet op het bepaalde in artikel 5.4 van de Waterwet, moet geschieden overeenkomstig een daartoe vastgesteld projectplan. Hoewel artikel 5.4, tweede lid, van de Waterwet er volgens eerdere rechtspraak van de Afdeling niet aan in de weg staat dat in een projectplan enige flexibiliteit wordt geboden bij de definitieve uitvoering van het werk, bevestigt de Afdeling in deze uitspraak dat de mate van flexibiliteit bij die uitvoering, gelet op de rechtszekerheid voor belanghebbenden, toereikend dient te worden omschreven in het projectplan. In dit concrete geval had het Waterschap er naar onze mening goed aan gedaan om enige marges op te nemen in het projectplan voor wat betreft de maatvoering van het ontwerp, waarbij dan de effecten van de maximale invulling van het projectplan in kaart hadden moeten worden gebracht.
