De Rotterdamwet heeft geen aantoonbare positieve effecten op leefbaarheid en staat op gespannen voet met mensenrechten. Toch wil minister Hugo de Jonge van BZK de wet uitbreiden en gemeenten meer middelen geven om bepaalde groepen woningzoekenden te weren uit kwetsbare wijken. Tot ongenoegen van experts. “De Rotterdamwet is een instrument voor overheden om hun eigen falen te maskeren.”
“Niet alleen in kwetsbare stedelijke gebieden, maar ook in andere delen van het land staat de leefbaarheid onder druk en ervaren bewoners een stapeling van problemen. We moeten voorkomen dat die gebieden op nog meer op achterstand komen te staan. Daarom willen we gemeenten meer mogelijkheden geven om in te kunnen grijpen als dat nodig is”, aldus BZK-minister Hugo de Jonge in een persbericht van het Rijk.
De minister denkt er dus aan om de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek uit te breiden, schreef hij vorige week in een Kamerbrief. Deze wet, ook wel de Rotterdamwet genoemd naar de eerste gemeente waar hij werd toegepast, heeft als doel om de leefbaarheid in kwetsbare gebieden te verbeteren door bepaalde groepen woningzoekenden te weren. Zij krijgen dan geen huisvestingsvergunning van de gemeente.
Concreet overweegt De Jonge om de zes-jarentermijn te laten vervallen. Mensen zonder inkomen uit werk die langer dan zes jaar in de regio wonen, kunnen dan ook geweerd worden. Ook wil de minister gemeenten toegang geven tot meer databronnen. Nu zijn zij aangewezen op politiegegevens. En als laatste overweegt de minister om het aantal ‘gedragingen’ op basis waarvan iemand geweigerd kan worden uit te breiden, bijvoorbeeld met “bedreiging en intimidatie van professionals”.
De ideeën van de minister komen niet uit de lucht vallen. In 2022 hintte hij er naar in het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid. Ook zijn ambtsvoorganger Kajsa Ollongren zinspeelde al op uitbreiding van de Wbmpg. Toch worden de voorstellen die De Jonge nu doet verre van warm onthaald door experts uit verschillende velden.
“Uitbreiding van een wet die al ongewenst is, maakt het alleen maar ongewenster. Deze Kamerbrief valt slecht bij mij. Waar is de proportionaliteit gebleven?”, zegt Mustapha Eaisaouiyen tegen PONT | Omgeving. Hij is een van de drijvende krachten achter het Rotterdamse bewonersinitiatief Recht op de Stad en woonde in de nu gesloopte Tweebosbuurt in de Rotterdamse Afrikaanderwijk.
“De ‘oplossingen’ die de minister voorstelt, passen niet bij het probleem. Mensen met een laag inkomen en een slechte woning zijn niet geholpen als je andere lage inkomens weert. De Rotterdamwet is eigenlijk een instrument voor overheden om hun eigen falen te maskeren, een afleidingsmanoeuvre. Als je daadwerkelijk iets aan bijvoorbeeld armoede wilt doen, moet je aan andere knoppen draaien.”
Daar staat tegenover dat toepassing van de Rotterdamwet juist zeer directe en ernstige gevolgen kan hebben voor mensen die een woning worden geweigerd, zegt Eaisaouiyen. Hij wijst op de casus van Ashadevie Ramdat. Zij moest haar onderhuurwoning in Den Haag verlaten en dacht een nieuw thuis in Rotterdam gevonden te hebben. Eén dag voordat ze haar Haagse woning uit moest, hoorde Ramdat echter van de gemeente Rotterdam dat ze geen huisvestingsvergunning kreeg, omdat ze een uitkering ontving en geen zes jaar ‘binding met de regio’ had. “Dan duw je dus iemand de dakloosheid in”, zegt Eaisaouiyen.
Ook Jan de Vries, mensenrechtenjurist en de Nederlandse vertegenwoordiger van woonrechtbeweging The Shift, is niet te spreken over de uitbreidingsplannen van de minister. Hij is al jaren kritisch op de Rotterdamwet, omdat deze strijdig is met mensenrechten. De wet beperkt de vrijheid van vestiging en het recht op wonen.
Bovendien is de Rotterdamwet discriminerend. Direct op basis van inkomen, indirect op basis van afkomst. “Historisch gezien is de wet hiervoor juist bedoeld”, zegt De Vries. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de nota Rotterdam zet door – Op weg naar een stad in balans uit 2003, een prelude op de Rotterdamwet die later zou volgen. In de nota wordt de achteruitgang van de leefbaarheid in sommige wijken direct gekoppeld aan migratie. “De voortgaande concentratie van kansarme migranten in bepaalde wijken moeten we voorkomen”, staat er.
Uiteindelijk kregen gemeenten met de Rotterdamwet geen middelen om direct mensen met een migratieachtergrond te weren, want dat is grondwettelijk onhoudbaar. Wel kwam er de mogelijkheid om mensen zonder inkomen uit werk buiten de wijk te houden. Dat werkt “onbedoeld discriminerend”, concludeerde Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en Racisme Rabin Baldewsingh vorig jaar. “Mensen worden ongelijk behandeld op grond van diverse criteria waarvan migranten bovengemiddeld de dupe worden.”
De Vries: “De overheid heeft zelf herhaaldelijk aangegeven dat mensen met een migratieachtergrond waarschijnlijk proportioneel gezien vaker worden geraakt door de inkomenseis. Deze vorm van indirecte discriminatie zou ‘objectief gerechtvaardigd’ zijn, maar het ontbreken van enige vorm van effectiviteit maakt dat er helemaal geen sprake kan zijn van objectieve rechtvaardiging.”
De Rotterdamwet moet dus afgeschaft, vindt De Vries. En gemeenten meer bevoegdheden geven voor geven is helemaal uit den boze. “Er is geen enkele grond om uit te breiden. Er is simpelweg geen logische redenatie mogelijk”, aldus de jurist.
Eaisaouiyen en De Vries hebben de wetenschap aan hun zijde. Omdat bij het Rijk bekend is dat de Rotterdamwet botst met mensenrechten, moet de effectiviteit ervan elke vijf jaar onafhankelijk worden geëvalueerd. Vanuit het algemeen belang kan de overheid deze rechten in uitzonderingsgevallen beperken. Dat moet wel stevig worden onderbouwd, met aantoonbare proportionaliteit en effectiviteit.
De Rotterdamwet staat op dit vlak niet sterk. In 2015 kwamen onderzoekers van de UvA in een landelijke evaluatie tot een vernietigende conclusie: de Rotterdamwet heeft geen aantoonbaar positief effect op de leefbaarheid en veiligheid in aangewezen gebieden. Ook onderzoekers van adviesbureau TwynstraGudde vonden twee jaar later in een lokale evaluatie in opdracht van de gemeente Rotterdam geen onomstotelijk bewijs dat wijken daadwerkelijk leefbaarder worden door de Rotterdamwet.
“De kernvraag is: wat versta je onder leefbaarheid?”, zegt Wouter van Gent, stadsgeograaf aan de UvA en één van de auteurs van de evaluatie uit 2015. “Buurtbewoners kijken heel anders naar leefbaarheid dan beleidsmakers. De meeste mensen zijn het er wel over eens dat een goed onderhouden, veilige en groene openbare ruimte voorwaarde is voor een leefbare buurt. Bij zaken als armoede moet je je vervolgens afvragen of het buurtniveau de juiste schaal is voor oplossingen.”
Het uitblijven van onomstotelijk bewijs dat de Rotterdamwet effectief is, komt doordat hij altijd wordt gebruikt in gebieden waar met een breder pakket aan maatregelen aan de leefbaarheid wordt gewerkt. Neem Rotterdam, de bakermat van de Rotterdamwet: daar wordt met het Nationaal Programma Rotterdam-Zuid (NPRZ) al ruim tien jaar met een breed scala aan ingrepen geïnvesteerd in school, werk en wonen.
“De Rotterdamwet wordt in zo’n complexe werkelijkheid toegepast, dat een onomstotelijk effect ervan aantonen bijna niet te doen is”, reflecteert Reinout Kleinhans, universitair hoofddocent stedelijke vernieuwing aan de TU Delft. “NPRZ-directeur Marco Pastors valt daar graag op terug. Maar als je proportionaliteit nooit kan aantonen, moet je je afvragen of de wet niet te ver gaat.”
Hoe kan het dan dat er toch weer wordt gesleuteld aan de Rotterdamwet? Michel Vols, hoogleraar openbare-orderecht aan de RUG, gaf in 2022 in zijn inaugurele rede Recht in de marge een verklaring.
Over hoe het Rijk omging met de UvA-evaluatie stelde hij: “De kritische, maar degelijk uitgevoerde evaluatie wordt in de beleidsreactie op gelijke hoogte gesteld met door de regering verzamelde opvattingen van mensen die in de praktijk werken met de Rotterdamwet.” Later in zijn rede constateerde de hoogleraar: “De regering creëert mist over de effectiviteit van de inkomenstoets uit de Rotterdamwet door het wetenschappelijke evaluatierapport op gelijke hoogte te stellen met niet verifieerbaar anekdotisch bewijs van enkele experts.”
Iets vergelijkbaars gebeurt bij de nieuwe uitbreidingsideeën. Daarvoor baseert de minister zich op “gemeenten en andere partijen” die ongeveer honderd “voorstellen voor verbetering” aandroegen bij zijn ministerie, en op de meest recente onafhankelijke evaluatie uit 2021 door onderzoeksbureau RIGO Research en Advies.
Op basis van kwantitatieve data concludeerden de RIGO-onderzoekers min of meer hetzelfde als de UvA- en TwynstraGudde-evaluaties: “Uit de cijfers komt geen duidelijk beeld naar voren over de effecten van de instrumenten van de Wbmgp op de sociaaleconomische bevolkingssamenstelling van en de leefbaarheid en veiligheid in de aangewezen gebieden”, schreven zij. Maar uit kwalitatieve informatie, dus interviews met betrokkenen, rijst in het RIGO-onderzoek een positiever beeld: “De gemeenten en professionals die in de aangewezen wijken werkzaam zijn, [hebben] over het algemeen een positief beeld over de effecten van selectieve toewijzing op de bevolkingssamenstelling en de leefbaarheid en veiligheid”, staat in het RIGO-rapport.
Minister De Jonge gebruikt die subjectieve conclusie als onderlegger voor zijn uitbreidingsideeën. Wetenschapper Kleinhans is zeer kritisch op deze aanpak. “Niks tegen mijn collega-onderzoekers bij RIGO, maar het is niet altijd even duidelijk waar de geïnterviewden hun positieve beeld over de effecten op baseren. Het zijn geen feiten, maar een relaas van gemeenten en andere partijen.”
Biedt zo’n ‘relaas van gemeente’ een voldoende stevige basis voor uitbreidingen van de Rotterdamwet? Mensenrechtenjurist De Vries is overtuigd van niet. Ook het Europese Hof voor de rechten van de mens zal weinig enthousiast zijn, is de verwachting.
“De Raad van State was bij elke iteratie van de Rotterdamwet erg kritisch, met name omdat de noodzaak te vaak niet duidelijk was”, zegt de jurist. Zo had de hoogste bestuursrechter eerder kritiek op het gebruik van politiedossiers om woningen selectief toe te wijzen. De Vries: “Dat werd toen enigszins ondervangen in de wettekst, maar nu stelt De Jonge wederom uitbreidingen van databronnen voor. Zonder goede onderbouwing, en zonder aantoonbare noodzaak van de verregaande beperkingen op het recht op huisvesting. Kortom, de Raad van State zal gehakt maken van deze uitbreiding.”
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens legde de Rotterdamwet eerder onder de loep in de zaak Garib tegen de Staat der Nederlanden. Toen werd geoordeeld dat de wet geen inbreuk vormt op het recht van vrije vestiging, al ging dat niet zonder slag of stoot: twee van de vijf Europese rechters waren wel fel tegen de Rotterdamwet, waarbij zij wezen de onbewezen effectiviteit.
Bovendien werd in deze zaak niet gekeken naar het discriminerende karakter van de wet. De Vries: “Dit was toen al een bijzonder controversiële uitspraak met zeer felle dissenting opinions. Ik verwacht dat een nieuwe zaak, waarbij ook wordt getoetst op schending van het verbod op discriminatie, tot een andere uitkomst leidt, wederom door de onbewezen noodzakelijkheid en effectiviteit van de wet.”
Totdat de rechtsprekende machten daadwerkelijk zo’n uitspraak doen, staat De Jonge weinig in de weg bij zijn uitbreidingsplannen. “Zolang de rechter niet zegt ‘stop hiermee’, is er een impasse. Ondertussen blijft de Rotterdamwet aanlokkelijk voor gemeenten. Het straalt politieke daadkracht uit, dat je bepaalde mensen weert”, zegt Kleinhans. “Het neigt naar symboolpolitiek. Dan moet je je weer afvragen: is dit gerechtvaardigd?”
