Tijdens de commissievergadering van 15 september jl. heeft de Vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu gevraagd om de planning van het wetsvoorstel Omgevingswet en de daaraan gekoppelde trajecten van uitvoeringsregelgeving, invoeringswet- en regelgeving (inclusief overgangsrecht), aanvullingswetgeving en implementatie. Met deze brief wil ik uw Kamer hierover graag nader informeren, alsmede over de inhoudelijke en procedurele samenhang tussen deze trajecten. Ik schets enkele opties om te komen tot een stapsgewijze en zorgvuldige behan-deling van de verschillende onderdelen van de stelselherziening. Daarbij betrek ik uw wens om meer inzicht te hebben in de inhoud van de amvb’s. Ik zal een afschrift van deze brief zenden aan de voorzitter van de Eerste Kamer.
// ////
Doel van dezebrief
Tijdens decommissievergadering van 15 september jl. heeft de Vaste commissie voorInfrastructuur en Milieu gevraagd om de planning van het wetsvoorstelOmgevingswet en de daaraan gekoppelde trajecten van uitvoeringsregelgeving,invoeringswet- en regelgeving (inclusief overgangsrecht), aanvullingswetgevingen implementatie. Met deze brief wil ik uw Kamer hierover graag naderinformeren, alsmede over de inhoudelijke en procedurele samenhang tussen dezetrajecten. Ik schets enkele opties om te komen tot een stapsgewijze enzorgvuldige behan-deling van de verschillende onderdelen van destelselherziening. Daarbij betrek ik uw wens om meer inzicht te hebben in deinhoud van de amvbs. Ik zal een afschrift van deze brief zenden aan devoorzitter van de Eerste Kamer.
Inleiding
De Omgevingswet ishet fundament van de stelselwijziging in het omgevingsrecht. Het is de basiswaarop de volgende stappen verder bouwen, zowel inhoudelijk als procedureel.Tegelijkertijd kan het stelsel pas in werking treden op het moment dat ook deuitvoeringsregelgeving (AMvBs, ministeriële regelingen) gereed is, als deinvoeringsregelgeving af is en de uitvoeringspraktijk er klaar voor is. Dat wilbijvoorbeeld zeggen dat de uitvoeringspraktijk ermee moet kunnen werken en datdigitale voorzieningen voorhanden moeten zijn.
Het uitwerken van aldeze verschillende onderdelen vergt tijd. Tijd om goed na te denken en dejuiste keuzes te maken, maar ook tijd om met de belanghebbenden af te stemmen,om de regelgeving te laten toetsen en niet in de laatste plaats tijd voor debetrokkenheid van het parlement. Het parlement speelt een belangrijke rol, nietalleen bij de totstandkoming van het wetsvoorstel, maar ook bij detotstandkoming van de in- en uitvoeringsregelgeving. Dat betekent dat dekomende jaren in ieder geval vier ontwerp-amvbs, een invoeringswet en enkeleaanvullingswetten op de beleidsterreinen bodem, geluid, natuur engrondeigen-dom aan beide Kamers zullen worden voorgelegd. Bij elk van dieproducten zal aandacht zijn voor de samenhang, zodat het nieuwe stelsel stapvoor stap zorgvuldig kan worden opgebouwd. De regering is voornemens om hetnieuwe stelsel in 2018 in werking te laten treden. Dit is uiteraard medeafhankelijk van de
behandeling van de verschillende onderdelen van deregelgeving en van instemming door beide Kamers.
Planningwetsvoorstel Omgevingswet
Het wetsvoorstel voorde Omgevingswet is de basis van de stelselherziening en als zodanig bepalendvoor de planning van de verdere stappen in het traject. De hoofdlijnen enkernbepalingen (de doelen, instrumenten, belangenkaders en belangrijksteprocedureregels) zijn in het wetsvoorstel opgenomen. Het oordeel van de Kamerover deze fundamenten van het stelsel is nodig om richting te geven aan deverdere uitwerking van de AMvBs en de invoeringswet. In de volgende paragrafenga ik hier dieper op in.
Hoewel het natuurlijkhet primaat van het parlement is om te bepalen wanneer en in welk tempo hetwetsvoorstel behandeld zal worden, heb ik omwille van de planning van de anderetrajecten, die afhankelijk zijn van de (definitieve tekst van) hetwetsvoorstel, een aanname gemaakt van de tijd die beide Kamers nodig zullenhebben om het wetsvoorstel te behandelen en aan te nemen. In deze aanname benik ervan uitgegaan dat wij in 2014 en 2015 met elkaar het debat over hetwetsvoorstel zullen voeren en dat in de tweede helft van 2015 en in 2016behandeling in de Eerste Kamer volgt. De ambitie van de regering om het nieuwestelsel in 2018 in werking te laten treden, is mede op deze aanname gebaseerd.
Planninguitvoeringsregelgeving
Voorbereiding
Op dit moment wordtgewerkt aan de uitwerking van de uitvoeringsregelgeving. Deuitvoeringsregelgeving van het Rijk waarop de Omgevingswet betrekking krijgt,bestaat nu nog uit een ingewikkeld en onderling verweven stelsel van zo'n 60veelal sectorale AMvBs. Het opschonen, vereenvoudigen en slim clusteren van aldeze regels is een enorme klus. Dat geldt ook voor het aanpassen van die regelsmet het oog op het bereiken van de doelen van de stelselherziening.Het ingezamenlijkheid met de belangrijkste stakeholders (waaronder andere overheden,maatschappelijke partijen en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven)opstellen en toetsen van de uitvoeringsregelgeving zal geheel 2015 in beslagnemen.
Samenhang behandeling wetsvoorstel en AMvBs
In de hoorzittingenin uw Kamer op 10 en 11 september jl. is meerdere keren aangegeven datbeoordeling van het wetsvoorstel moeilijk is zonder goed inzicht in de inhoudvan de AMvBs. Ik begrijp dit dilemma. Het doet zich vaker voor in hettotstandkomingsproces van wetgeving die wordt gevolgd door uit- eninvoeringsregelgeving. Tegelijkertijd vind ik het niet gemakkelijk om hier eenpassende oplossing voor te vinden. Wachten tot de AMvBs gereed zijn alvorensde behandeling van het wetsvoorstel af te ronden, is om verschillende redenenonwenselijk.
Voor een goede engedegen uitwerking van de AMvBs is het van belang dat de tekst van hetwetsvoorstel, dat de kernbepalingen bevat, vaststaat. Om dit te verduidelijkenmaak ik gebruik van de beeldspraak van de bouw van een huis. Daarin staat hetwetsvoorstel Omgevingswet voor de fundering en de buitenmuren van het huis.Eerst is een keuze voor de omvang van het huis noodzakelijk, alvorens te kunnenpraten over de indeling en de inrichting van de kamers (de uitwerking van deAMvBs). Natuurlijk bestaan daar bij de aanvang van de bouw ideeën over, maarde echte indeling kan pas plaatsvinden als er geen discussie meer is over deruimte tussen de muren. In deze beeldspraak staat de discussie over de omvangvan het huis, de afstand tussen de muren, gelijk met het debat over hetwetsvoorstel in uw Kamer. Uw oordeel over het wetsvoorstel is nodig om deAMvBs verder vorm te kunnen geven. Dit oordeel kan voorts worden betrokken bijhet debat in de Eerste Kamer over het wetsvoorstel en de ontwerp-AMvBs.
Een ander knelpuntdat ik zie is de planning. Wachten op de AMvBs alvorens verder te gaan met debehandeling van het wetsvoorstel leidt tot een vertraging in de voortgang vanminimaal een jaar, omdat dat zou betekenen dat het debat met uw Kamer over hetwetsvoorstel pas in 2016 zou kunnen plaatsvinden. Bovendien wordt hetontwerpproces van de AMvBs ingewikkelder wanneer het fundament nog niet vaststaat. Een gefaseerde aanpak die in wetgevingsprocessen gebruikelijk is, biedthouvast en geeft richting aan de vervolgstappen. Tegelijk biedt diemogelijkheden voor bijstelling wanneer dat in latere fasen nodig blijkt.
Uitstel van debehandeling heeft ten slotte mogelijk ook effecten voor bestaande regelgeving.Het betekent dat tussentijdse noodzakelijke aanpassingen, bijvoorbeeld inverband met de implementatie van Europese verplichtingen, nog in de bestaandewetgeving moeten worden aangebracht. Vervolgens zullen die wijzigingen moetenworden doorvertaald in de nieuwe omgevingswetgeving, al dan niet voorzien vanovergangsrecht. De praktijk wordt dan met diverse opeenvolgende wijzigingengeconfronteerd.
Stapsgewijze ensamenhangende aanpak
Ondanks dezeknelpunten herken en erken ik het belang van een goed inzicht in het werk inuitvoering dat de AMvBs nu zijn. Ik zie daarvoor de volgende mogelijkheden,die ik graag aan u voorleg.
Ten eerste stuur iku, nog tijdens de schriftelijke behandeling van het wets-voorstel, een briefwaarin ik de hoofdkeuzes in de AMvBs beschrijf. De inhoud van deze briefbetrek ik graag in het debat dat wij over het wetsvoorstel Omgevingswet metelkaar zullen hebben. Ten tweede kan ik aanbieden om in het voorjaar van 2015één of meer technische briefings (al naar gelang uw behoefte) over deuitvoeringsregelgeving te laten verzorgen.
Ten derde breng ik de aanpak onder uw aandacht die deAfdeling advisering van de Raad van State in haar advies op het wetsvoorstelheeft geformuleerd. De Afdeling onderkent hetzelfde dilemma als ik hiervoor hebbeschreven. Zij heeft er begrip voor dat een groot project als destelselherziening slechts gefaseerd kan worden gerealiseerd. Om te kunnenbeoordelen of de doelen van de stelsel-herziening worden gehaald, adviseert zijom de in- en uitvoeringsregelgeving in nauw onderling verband tot stand tebrengen. Zij adviseert om de AMvBs en de invoeringswet gelijktijdig aan deAfdeling voor advies voor te leggen. Zij kunnen dan in samenhang wordenbeoordeeld. Ook kan de Invoeringswet worden benut om alsnog onderwerpen in deOmgevingswet te regelen.
Hiermee ontstaat eenstapsgewijze behandeling van de verschillende onderdelen van destelselherziening. Eerst kan bij de behandeling van het wetsvoorstel het debatworden gevoerd over de hoofdlijnen van de stelselherziening. Vervolgens, als uwKamer met het wetsvoorstel heeft ingestemd, zal dit worden uitgewerkt inontwerp-amvbs. Deze ontwerp-AMvBs zullen via een voorhangprocedure aan beide Kamersworden voorgelegd. Het resultaat van het debat daarover kan vervolgens zijnbeslag krijgen in de ontwerp-amvbs die voor advies aan de Afdeling adviseringvan de Raad van State worden voorgelegd. Onderwerpen waarvoor wijziging van deOmgevingswet nodig is, kunnen een plek krijgen in de InvoeringswetOmgevingswet. De laatste stap in deze aanpak is dan de parle-mentairebehandeling van de Invoeringswet. De Invoeringswet vormt daarmee het sluitstukvan de stelselherziening.
Ik vind dit eenaantrekkelijke route, en stel daarom voor om conform dit advies het voorstelvoor de Invoeringswet tegelijk met de ontwerp-amvbs aan de Afdeling adviseringvan de Raad van State voor te leggen. Hiermee ontstaat een stapsgewijzebehandeling, waarbij op verschillende momenten oog is voor de samenhang binnende stelselherziening. Een dergelijke aanpak biedt houvast en geeft richting aande vervolgstappen. Tegelijk biedt die mogelijkheden voor bijstelling wanneerdat in latere fasen nodig blijkt. Deze route biedt ook een garantie voor eengoede parlementaire betrokkenheid, met behoud van de gewenste voortgang.
PlanningInvoeringswet en -besluit
De Invoeringswetbevat de technische wijzigingen in andere wetten, die nodig zijn om deOmgevingswet in werking te kunnen laten treden. Het gaat dan onder meer om hetintrekken van wetten of onderdelen daarvan en het aanpassen van regels dieverwijzen naar de instrumenten die door de Omgevingswet worden overgenomen. Ookbevat de Invoeringswet een regeling over schadevergoeding
die in hoofdstuk 15 van de Omgevingswet opgenomen zalworden. Verder wordt bekeken of er een regeling voor de bestuurlijke boete inde Omgevingswet opgenomen kan worden. Tot slot voorziet de Invoeringswet inovergangsrecht tussen de oude en nieuwe situatie. Het Invoeringsbesluit doethetzelfde op AMvB-niveau.
De Invoeringswet- enregelgeving voeren in wat inhoudelijk is geregeld in de Omgevingswet en debijbehorende AMvB's en zijn daarmee volgend in de tijd. Inmiddels is gestartmet de voorbereiding, maar de Invoeringswet kan pas echt vorm krijgen op hetmoment dat het wetsvoorstel Omgevingswet door uw Kamer is aangenomen, omdat dedefinitieve inhoud van de Omgevingswet bepalend is voor de inhoud van deInvoeringswet. In de totale planning van de stelselherziening zijn deInvoeringswet en het Invoeringsbesluit het sluitstuk in de regelgeving endaarmee bepalend voor de doorlooptijd en inwerkingtreding.
Planningaanverwante wetsvoorstellen: natuurbescherming, VTH, bodem, geluid,grondeigendom
Vooruitlopend op enparallel aan de Omgevingswet en de Invoeringswet loopt een aantal eigenstandigewetstrajecten waarvan het streven is dat ze in 2018 bij inwerkingtreding van deOmgevingswet daarin zullen opgaan. In het voorliggende wetsvoorstel zijn hiervoorook al enkele hoofdstukken gereserveerd.
Het voorstel voor deWet natuurbescherming en het wetsvoorstel VTH zijn momenteel al in behandelingbij uw Kamer. De totstandkoming van de Omgevingswet beoogt niet om dezetrajecten nu stil te leggen in afwachting van integratie. Dit zou enkele jarenvertraging kunnen opleveren voor de inwerking-treding van het nieuwe beleid datin deze twee wetsvoorstellen wordt neergezet, en dat acht de regeringonwenselijk.
Wel zal de inhoud vandeze wetsvoorstellen, zoals die luiden nadat die door het parlement zijnaangenomen, worden opgenomen in de Omgevingswet, zodat die op de datum vaninwerkingtreding onderdeel vormen van het nieuwe stelsel. Dat geldt ook voor deinhoud van enkele andere komende wetsvoorstellen, bijvoor-beeld overwaterveiligheid en milieu-effectrapportage. Voor natuur zal dat eenafzonderlijk aanvullingswetsvoorstel zijn, voor de overige genoemde onderwerpenverloopt dat via de Invoeringswet.
De beleidsveldenbodem en geluid zijn momenteel inhoudelijk sterk in beweging. De regering heeftervoor gekozen om deze noodzakelijke beleidsvernieuwingen de ruimte te geven enniet onnodig onder tijdsdruk te zetten door deze nu al onder te brengen in hetbredere traject van de Omgevingswet. Uiteraard wordt inhoudelijk afgestemd envoorgesorteerd, zodat integratie zo eenvoudig mogelijk wordt.
Voor het onderwerp geluid heeft u al eerder eenbeleidsbrief met de beleids-voornemens ontvangen (Kamerstukken 2012/13, 32 252,nr. 52). Voor bodem streef ik ernaar om u eind van dit jaar via eenbeleidsbrief te informeren over mijn voornemens, zodat ik daarover met u vangedachten kan wisselen. Vervolgens zullen hiervoor wetsvoorstellen totaanvulling van de Omgevingswet worden opgesteld. Deze zullen een vergelijkbareplanning volgen als de Invoeringswet, zodat het mogelijk is dat al dieonderdelen tegelijk in werking treden. Het wetsvoorstel over grond en eigendombevat diverse samenhangende onderwerpen (onteigening, voorkeursrecht enherverkaveling). Gezien het ingrijpende karakter van deze instrumenten voorburgers en bedrijven, is het voor een zorgvuldige totstandkoming van de nieuweregels goed om de inbouw daarvan in de Omgevingswet via een afzonderlijkwetstraject te laten verlopen.
Planningimplementatie
De stelselwijzigingbeoogt een andere, meer integrale werkwijze en een omslag in het denken bijbevoegd gezag. Dit stelt hoge eisen aan de implementatie van de wet- enregelgeving. Ik denk daarbij aan een goede invoeringsbegeleiding eninformatievoorziening, maar ook aan de digitale ondersteuning van deOmgevingswet. Daarom heb ik besloten om de implementatie al tijdens deontwikkeling van de wet- en regelgeving te ontwikkelen en vorm te geven. Ditdoe ik in nauwe samenwerking met de andere overheden en in overleg met partijenuit de praktijk. Er is natuurlijk een sterke afhankelijkheidsrelatie tussen dejuridische inhoud van de regels en de praktische uitvoerbaarheid in depraktijk. Deze afhankelijkheid is wederzijds. Dit is een belangrijke reden omde sporen parallel te laten verlopen: wijzigingen in juridische regels moetenhun doorwerking hebben in bijvoorbeeld digitale toepassingen en omgekeerdmoeten de juridische regels zodanig zijn vormgegeven dat ze digitaal kunnenworden ontsloten.
De implementatiewordt tot 2018 voorbereid. In het jaar voor de inwerkingtreding
gaat de implementatieactief van start. Daarna loopt dit door totdat het nieuwe stelsel goed isgeland.
Schematische weergave planning stelselwijziging
In onderstaandefiguur is de planning van de totale stelselwijziging samengevat. De rodelijntjes tussen de balken geven de afhankelijkheden in de planning weer, die inde tekst zijn beschreven.
Hoogachtend,
DE MINISTER VANINFRASTRUCTUUR EN MILIEU,
mw. drs. M.H. Schultzvan Haegen
Voor een toelichting op de Omgevingswet:
Omgevingswet
Factsheet: OmgevingswetRuimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit
Informatieblad Omgevingswet. Ruimte voor ontwikkeling Waarborgen voor kwaliteit.
Colleges Omgevingswet
Deel 7: Colleges Kijk op de Omgevingswet
Deel 6: Bert Rademaker over de winst van één omgevingsplan
Deel 5: Hans Alders over integraal werken en brede participatie
Deel 4: Natasha Groot en Michiel Koetsier over het samen werken aan een integrale omgevingsvisie
Deel 3: Liesbeth Schippers over vertrouwen: geregisseerde eigen verantwoordelijkheid
Deel 1: Ed Nijpels over hoe de Omgevingswet zorgt voor duurzame projecten
Deel 2: Niels Koeman over de kansen van flexibele regels voor krimpgebieden
