Artikel 5.7, lid 1, Omgevingswet is duidelijk: de aanvrager van de omgevingsvergunning heeft de keuze om te bepalen op welke activiteiten zijn aanvraag betrekking heeft. Dit is een afwijking van de hoofdregel onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”). Artikel 2.7 Wabo heeft namelijk als uitgangspunt dat de aanvrager van de omgevingsvergunning er voor moet zorgdragen dat zijn aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project.
Gecoördineerde vrijheid en blijheid voor de vergunningaanvrager en minder aanhoudingsverplichtingen in de Omgevingswet.
Hoofdregel 1: volledige vrijheid voor de aanvrager
Artikel 5.7, lid 1, Omgevingswet is duidelijk: de aanvrager van de omgevingsvergunning heeft de keuze om te bepalen op welke activiteiten zijn aanvraag betrekking heeft. Dit is een afwijking van de hoofdregel onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Artikel 2.7 Wabo heeft namelijk als uitgangspunt dat de aanvrager van de omgevingsvergunning er voor moet zorgdragen dat zijn aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. De reden voor deze volledige vrijheid is de flexibiliteit die de Omgevingswet wil bieden aan de aanvrager. Ook wijst de regering op meer mogelijkheden tot fasering en het besparen van kosten wanneer de aanvrager eerst na kan gaan of voor een bepaalde activiteit een onherroepelijke vergunning kan worden verkregen. Ten slotte ziet de wetgever in dat als er meer activiteiten vallen onder de omgevingsvergunning het aantal combinaties dat onlosmakelijke samenhang met zich brengt groot wordt. Er geldt één uitzondering op de volledige vrijheid, namelijk voor een aanvraag voor een vergunning voor een milieubelastende activiteit en een lozingsactiviteit, als die activiteiten betrekking hebben op eenzelfde installatie als bedoeld in bijlage I bij de Richtlijn Industriële emissies of als op die activiteiten de Seveso richtlijn van toepassing is.
Hoofdregel 2: gecoördineerde behandeling
Met al die activiteiten die nu onder de Omgevingswet vallen wil de wetgever voorkomen dat voor elke activiteit een aparte procedure wordt gevolgd. Vandaar dat artikel 16.7 Omgevingswet bepaalt dat regeling uit de Awb voor de gecoördineerde besluitvorming van toepassing is op gelijktijdig ingediende vergunningaanvragen én besluiten waarbij de Omgevingswet dat expliciet bepaalt, te weten voor wateractiviteiten en besluiten ter uitvoering van een projectbesluit. Voor het
projectbesluit
geldt dat alle (uitvoerings)toestemmingen voor het project gecoördineerd worden verleend (artikel 5.43, lid 1 jo artikel 16.7 Omgevingswet jo
afdeling 3.5 Algemene wet bestuursrecht
). Deze coördinatieregeling is verplicht voor een projectbesluit voor hoofdinfrastructuur en primaire waterkeringen. De regering licht toe in de memorie van toelichting dat voor projecten van de provincie, Gedeputeerde Staten het coördinerend bestuursorgaan zijn, en dat voor projecten van het Rijk, de Minister van Infrastructuur en Milieu het coördinerend bestuursorgaan is.
Deze regeling voor gecoördineerde besluitvorming uit de Awb is neergelegd in afdeling 3.5 Awb. Deze regeling wordt evenwel ingrijpend gewijzigd. Het voorstel daartoe bevond zich tot 1 oktober 2014 in de
consultatiefase
. De bestaande regeling, (artikelen 3:21 tot en met 3:29 Awb) die in werking is getreden op 1 juli 2008, wordt in de praktijk slechts zeer zelden toegepast. Een belangrijke reden hiervoor is het bestaan van diverse specifieke coördinatieregelingen in het omgevingsrecht. Met de voorgestelde wijziging van afdeling 3.5 Awb worden de coördinatieregelingen uit het omgevingsrecht geharmoniseerd en omgezet in een regeling die zich leent voor algemene toepassing. In de Omgevingswet (art. 16.7, lid 1) wordt deze coördinatieregeling van toepassing verklaard op daartoe aangewezen besluiten. Zo ontstaat één procedure voor de voorbereiding, totstandkoming en rechtsbescherming van samenhangende besluiten. Daarmee ontstaat meer duidelijkheid voor de betrokken burgers, bedrijven en overheden en meer samenhang in de besluitvorming. Dit verhoogt de inzichtelijkheid, de kwaliteit en de snelheid van het formele besluitvormingstraject.
Na inwerkingtreding van de nieuwe afdeling 3.5 en de Omgevingswet ziet de coördinatieregeling er globaal als volgt uit. Allereerst wordt een coördinerend bestuursorgaan aangewezen. Ingevolge artikel 16.7, lid 2, Omgevingswet geschiedt dat bij algemene maatregel van bestuur. Een apart coördinatiebesluit is dus niet nodig, omdat de algemene maatregel van bestuur al voorziet in een coördinerend bestuursorgaan. Het coördinerend bestuursorgaan bevordert een gecoördineerde en samenhangende voorbereiding van besluiten waarbij de bestuursorganen bij de beoordeling van de aanvragen in ieder geval rekening houden met de onderlinge samenhang tussen de aanvragen en tussen de te nemen besluiten. De bevoegde bestuursorganen moeten ook de medewerking verlenen die voor het welslagen van de coördinatie nodig is. Hoofdregel van de Omgevingswet is dat het college van burgemeester en wethouders op de aanvraag om een vergunning beslist (artikel 5.8 Omgevingswet), zodat meerdere bestuursorganen die bevoegd zijn om te beslissen
uitzondering
is. Bovendien bepaalt artikel 5.15 Omgevingswet dat het bestuursorgaan dat bevoegd is om op een aanvraag te beslissen, ook bevoegd is om deze bevoegdheid aan een ander bestuursorgaan over te dragen. Zo kan nog een verdergaande coördinatie worden bereikt.
Het coördinerend bestuursorgaan zendt terstond na ontvangst van de aanvragen een afschrift daarvan aan de bevoegde bestuursorganen. Het coördinerend bestuursorgaan verzorgt ook de uitvoering van de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4. Awb, als deze procedure van toepassing is. De bevoegde bestuursorganen zenden de door hen genomen besluiten zo spoedig mogelijk toe aan het coördinerend bestuursorgaan. Artikel 16.10 Omgevingswet bepaalt voor omgevingsvergunningen dat de bestuursorganen die bevoegd gezag zijn met betrekking tot elk van de aanvragen, aan elkaar een advies uitbrengen met het oog op de samenhang tussen de beslissingen op beide aanvragen. In sommige gevallen is het advies niet beperkt tot een advies, maar is eveneens instemming van het andere bestuursorgaan vereist. Welke gevallen dat zijn wordt nader bij algemene maatregel van bestuur bepaald (artikel 16.15 Omgevingswet). Dit advies met instemming komt in de plaats van de verklaring van geen bedenkingen ingevolge de Wabo. De instemming kan alleen worden onthouden vanwege een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen belang.
Het coördinerend bestuursorgaan maakt de besluiten gelijktijdig bekend en legt deze, indien tevens terinzagelegging wettelijk is voorgeschreven op grond van afdeling 3.4, gelijktijdig ter inzage.
Specifiek voor de verplichte gelijktijdige aanvraag geldt dat indien een aanvraag ontbreekt voor de desbetreffende activiteit het bevoegd gezag de aanvraag om de ontbrekende vergunning buiten behandeling laat, nadat de aanvrager eerst in de gelegenheid is gesteld om de ontbrekende aanvraag in te dienen. Wordt er één aanvraag buiten behandeling gelaten, dan laat het bevoegd gezag ook voor de andere aanvraag die aanvraag buiten behandeling (artikel 16.9 Omgevingswet).
Voor wat de
rechtsbescherming
betreft geldt dat indien tegen een van de besluiten bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld, dit geschiedt door het indienen van het bezwaar- of beroepschrift bij het coördinerend bestuursorgaan. Het coördinerend bestuursorgaan zendt terstond na ontvangst van het bezwaar- of beroepschrift een afschrift daarvan aan het bevoegde bestuursorgaan. De bevoegde bestuursorganen zenden de door hen genomen beslissingen op het bezwaar of beroep zo spoedig mogelijk toe aan het coördinerend bestuursorgaan. Voor de mogelijkheid van beroep bij de bestuursrechter worden besluiten die zijn voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 Awb aangemerkt als één besluit. Behalve als rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State openstaat, staat beroep tegen besluiten die zijn voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 Awb beroep open bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waar het coördinerend bestuursorgaan zijn zetel heeft. Specifiek met betrekking tot besluiten die verplicht gecoördineerd zijn voorbereid ingevolge artikel 16.7, lid 1, onder b, Omgevingswet geldt dat beroep tegen het besluit op de ene vergunning ook betrekking heeft op het besluit op de andere aanvraag, voor zover het beroep de samenhang tussen beide omgevingsvergunningen betreft.
Hoofdregel 3: minder aanhoudingsverplichtingen!
De Wabo voorziet nog in diverse aanhoudingsverplichtingen. De figuur van de aanhouding wordt onder de werking van de Omgevingswet verlaten. Op zichzelf is daaraan ook geen behoefte meer omdat de aanvrager nu zelf kan bepalen waarvoor hij een vergunning aanvraagt. Wel is het zo dat hij alle noodzakelijk vergunningen moet hebben wil hij een activiteit kunnen uitvoeren.
Wel geldt nog de aanhoudingsplicht in verband met de milieueffectrapportage (art. 16.47, lid 4, Omgevingswet). Indien een aanvraag wordt ingediend voor een besluit ten behoeve van een project dat op grond van een algemene maatregel van bestuur is aangewezen dat een m.e.r(beoordelings)plicht geldt, dan wordt de aanvraag aangehouden zolang nog niet beslist is of er een milieueffectrapportage moet worden gemaakt.
Voor wat betreft de aanhouding vanwege een voorbereidingsbesluit biedt de Omgevingswet meer flexibiliteit. Ten opzichte van de Wro en de Wabo geldt een afwijkende voorbereidingsbescherming. De Omgevingswet voorziet in de bevoegdheid tot het nemen van een voorbereidingsbesluit (artikel 4.14 lid 1 Omgevingswet). Daarin kunnen gevallen worden aangewezen waarin een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt aangehouden (artikel 4.14 lid 3 Omgevingswet). De huidige totale automatische aanhouding vervalt. Mede in verband hiermee is de maximale termijn van een voorbereidingsbesluit gesteld op twee jaar (artikel 4.14 lid 4 Omgevingswet). Wel bepaalt artikel 16.56 Omgevingswet, min of meer overeenkomstig artikel 3.3 Wabo, dat de aanvraag wordt aangehouden indien de aanvraag betrekking heeft op een geval dat bij een voorbereidingsbesluit is aangewezen.
Ingevolge artikel 16.57 Omgevingswet geldt ook nog een aanhoudingsplicht in verband met de grondexploitatieregels. Dit artikel voorziet in een aanhoudingsplicht voor het beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit als er geen grond is om de vergunning te weigeren en de exploitatieregels, die voor de in de aanvraag opgenomen grond zijn vastgesteld, nog niet onherroepelijk zijn.
Ingevolge artikel 16.58 wordt van beide aanhoudingen ook mededeling gedaan aan de aanvrager.
Slotsom
De Omgevingswet wil maximaal bijdragen aan flexibiliteit. Dat is gelukt omdat de vergunning aanvrager zelf mag bepalen hoe hij zijn aanvraag inricht. Wil de vergunning aanvrager meer toestemmingen voor hetzelfde project, dan zorgt het bevoegde bestuursorgaan dat dit gecoördineerd wordt behandeld, zonder dat de ene toestemming moet wachten op de andere. De praktijk zal moeten uitwijzen of zij deze vrijheid ook aankan. Als het bestuursorgaan later zegt dat er nog een toestemming nodig was, die niet is aangevraagd, zodat het project nog niet kan doorgaan, werkt het niet. De aanvrager moet zich dus voordat hij een vergunning aanvraagt in kaart brengen hoeveel toestemmingen hij nodig heeft en strategisch zijn aanvraag inrichten. Het bevoegd gezag zal ook moeten informeren als het ziet dat een aanvrager een toestemming is vergeten. Samen gecoördineerd aanvragen dus!
Voor een toelichting op de Omgevingswet:
Meer artikelen van Stibbe over de Omgevingswet:
Rechtsbescherming tegen besluiten op grond van de Omgevingswet
Het Omgevingsplan in de Omgevingswet: zoveel verandert er niet, maar wees scherp op wat er verandert
De programmatische aanpak in de Omgevingswet, een onverplicht bijzonder programma
Stand van zaken Omgevingswet: uitvoeringsregelgeving en planning
Het omgevingsplan in de nieuwe Omgevingswet: voer voor discussie
Omgevingswet
Factsheet: OmgevingswetRuimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit
Informatieblad Omgevingswet. Ruimte voor ontwikkeling Waarborgen voor kwaliteit.
Colleges Omgevingswet
Deel 7: Jan van den Broek meer gebruiksgemak en samenhang voor bedrijven
Deel 5: Hans Alders over integraal werken en brede participatie
Deel 4: Natasha Groot en Michiel Koetsier over het samen werken aan een integrale omgevingsvisie
Deel 3: Liesbeth Schippers over vertrouwen: geregisseerde eigen verantwoordelijkheid
Deel 2: Niels Koeman over de kansen van flexibele regels voor krimpgebieden
Deel 1: Ed Nijpels over hoe de Omgevingswet zorgt voor duurzame projecten
