Het is u vast niet ontgaan dat er een grote wijziging van het omgevingsrecht aan komt. Talloze wetten en regelingen met betrekking tot de fysieke leefomgeving worden gebundeld in de Omgevingswet en bijbehorende regelingen. Naar verwachting treden deze op 1 januari 2021 in werking.
Deze omslag brengt een hoop teweeg, zo ook in het schadevergoedingsrecht. In deze serie spijkeren wij u bij over de belangrijkste thema’s. Allereerst leggen wij uit wat planschade precies is en wat het verschil is tussen indirecte en directe planschade. Vervolgens wordt het forfait besproken, zowel onder huidig recht als onder de Omgevingswet.
De vaststelling van een nieuw bestemmingsplan (of ander ruimtelijk besluit) kan gevolgen hebben voor de waarde van percelen. Indien op een naburig perceel een nieuwe ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, zoals woningbouw of de aanleg van een weg, dan kan dit leiden tot waardevermindering van een perceel. Hierdoor kan bijvoorbeeld een terras minder aantrekkelijk worden door schaduwwerking van nieuwe bebouwing. Ook kan bijvoorbeeld de waarde van een woning dalen omdat een NS-station in de buurt wordt aangelegd, met de bijbehorende hogere parkeerdruk en geluidsoverlast. Het gaat in al deze voorbeelden om zogenaamde indirecte planschade: schade veroorzaakt door een planologische wijziging op een ander perceel.
Een ander verschijnsel is directe planschade. Hiervan is sprake als door een nieuw bestemmingsplan de bouw- of gebruiksmogelijkheden op het eigen perceel verminderen, waardoor de waarde van dat perceel daalt.
In de Wet ruimtelijke ordening is geregeld dat planschade in de vorm van inkomstenderving en waardedaling van een perceel door de overheid wordt gecompenseerd. Bij indirecte schade geldt een forfait van in ieder geval 2% van de waarde van het perceel (bij waardedaling) of (bij omzetderving) in ieder geval 2% van het jaarinkomen onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade. Dit wordt het maatschappelijk risico genoemd. Dat betekent dat minstens 2% van de schade niet wordt vergoed en voor eigen risico blijft. In de praktijk wordt overigens regelmatig een hoger forfait toegepast: Kortingen van rond de 5% zijn niet ongebruikelijk in gevallen waarin de nieuwe ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Zo is het te verwachten dat op een groot braakliggend terrein, temidden van bebouwing, nieuwe bebouwing zal worden gerealiseerd.
Het is in beginsel aan het bestuursorgaan om de hoogte van het normaal maatschappelijk risico vast te stellen. Hierbij geldt wel dat, naarmate het percentage hoger wordt vastgesteld, het bestuursorgaan uitgebreider moet motiveren waarom een dergelijk hoog forfait wordt toegepast. Ook relevant in dit kader is of de schade onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Hierna: de Afdeling).
Voor directe planschade heeft de wetgever geen forfait vastgesteld. Het ontbreken van een wettelijk forfait leidt er niet per definitie toe dat de gehele schade wordt vergoed. Het bestuursorgaan kan aan de hand van de concrete omstandigheden een bepaald percentage normaal maatschappelijk risico vaststellen en in mindering brengen op de te vergoeden planschade.
Het is op voorhand dus vaak niet goed te voorspellen met welk forfaitpercentage men rekening moet houden. Deze onzekerheid is onwenselijk voor zowel ontwikkelaars, die doorgaans planschadekosten moeten dragen, als de uiteindelijke verzoekers van de tegemoetkoming in planschade. Zij kunnen daardoor lastig bepalen of een ontwikkeling respectievelijk een verzoek tot tegemoetkoming in planschade rendabel zal zijn. In de rechtspraak is dit dan ook vaak onderwerp van discussie.
Onder de Omgevingswet zal een standaardforfait gelden van 4% voor wat nu nog indirecte planschade wordt genoemd. Omdat het om een standaardforfait gaat, kan het bevoegd gezag dit in de toekomst niet langer naar boven bijstellen. Wel zo duidelijk! In het ene geval zou een standaardforfait van 4% dus een verlaging van de tegemoetkoming in planschade betekenen ten opzichte van de huidige wetgeving, in het andere geval een verhoging.
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen overigens gevallen worden aangewezen waarvoor in het geheel geen aanspraak op planschadevergoeding mogelijk is. In de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet (Kamerstukken 34 986, nr. 3, p. 246) is aangegeven dat dat bijvoorbeeld kan gelden voor kleinschalige (bouw)activiteiten waarvoor nu op grond van artikel 2, bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht is bepaald dat deze vergunningvrij zij. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om zonnepanelen, dakkapellen aan de achterzijde en kozijn- en gevelwijzigingen. Als de regering er voor kiest planschadevergoeding uit te sluiten, dan moet wel op voorhand vaststaan dat de schade niet uitstijgt boven het normaal maatschappelijk risico en dat de schade niet kan leiden tot onevenredige gevolgen voor benadeelden ten opzichte van andere burgers.
Dit standaardforfait geldt niet voor directe planschade. Op dit punt verandert dus niets. De wetgever merkt hierover op dat het niet wenselijk is om een forfait vast te leggen omdat ieder geval van directe planschade individueel beoordeeld dient te worden. Daarom wordt ervoor gekozen aan te sluiten bij de algemene beginselen van nadeelcompensatie.
Onder de huidige wetgeving wordt de aftrek van het forfait per afzonderlijk besluit berekend. Hierbij is eventuele onderlinge samenhang tussen de besluiten niet relevant. Dit kan tot onbillijke gevolgen leiden. Een bekend voorbeeld is een bestemmingsplan met een uit te werken bestemming, dat wordt opgevolgd door meerdere uitwerkingsplannen. Ieder afzonderlijk uitwerkingsplan levert een grondslag op voor planschade en voor ieder afzonderlijk uitwerkingsplan moet dus het forfait in mindering worden gebracht. Het bestuursorgaan heeft geen ruimte om van deze wijze van berekening af te wijken. In sommige gevallen leidt het ertoe dat niet boven het forfait wordt uitgekomen, terwijl de schade van alle besluiten tezamen het forfait ruimschoots zou overschrijden.
In artikel 15.7, vierde lid , van de Omgevingswet is een expliciete regeling opgenomen om dit effect te voorkomen. Hebben meerdere besluiten onderlinge samenhang, dan wordt slechts éénmaal het forfait in mindering gebracht. Dit is een sympathieke oplossing die ongetwijfeld tot veel jurisprudentie zal leiden. Het is namelijk niet in alle gevallen op voorhand duidelijk óf sprake is van onderlinge samenhang.
De introductie van een standaardforfait voor indirecte planschade biedt zeker duidelijkheid, maar zal in sommige gevallen ook tot een lagere tegemoetkoming leiden dan onder de huidige wetgeving het geval is. Voor directe planschade verandert op dit punt niets. Onder de Omgevingswet wordt daarnaast slechts eenmaal het forfait in mindering gebracht bij meerdere samenhangende besluiten. Dit betekent een verbetering van de rechtspositie van de verzoeker tot planschadevergoeding ten opzichte van de huidige regelgeving.
Niet alleen het forfait verandert onder de Omgevingswet. Om een goed beeld te krijgen van de gevolgen van de Omgevingswet op planschadegebied, is het goed om de gehele planschaderegeling tegen het licht te houden. Er vindt namelijk ook een verschuiving plaats van de toetsingsmomenten. Dit hangt samen met het flexibele karakter van het nieuwe omgevingsrecht. Hoe het precies zit met deze verschuiving, wordt in deel 2 van deze reeks behandeld. In deel 3 wordt het leerstuk van voorzienbaarheid en de hiermee samenhangende planologische schaduwschade behandeld.
