Slecht voorstel tot wijziging van het publiekrechtelijk voorkeursrecht

In deze bijdrage wordt betoogd dat de wijzigingsvoorstellen ondoordacht zijn en getuigen van een gebrek aan inzicht in de werking van het systeem van voorkeursrechten. Belangrijker echter is de conclusie dat deze voorstellen onevenredig nadeel toebrengen aan de grondeigenaar die wordt geconfronteerd met een voorkeursrecht en in strijd zijn met de bescherming van eigendom zoals vastgelegd in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Hoewel het voorkeursrecht behalve door gemeenten, ook kan worden gevestigd door provincies en het Rijk, spreek ik in deze blog uitsluitend over het gemeentelijk voorkeursrecht als meest voorkomende toepassing van dit grondbeleidsinstrument.

Schrappen van het herhalingsverbod

Inleiding

Het huidige artikel 9.3, eerste lid Ow bepaalt: “Op een onroerende zaak kan niet binnen twee jaar na de intrekking of het vervallen van een voorkeursrecht door hetzelfde bestuursorgaan opnieuw een voorkeursrecht worden gevestigd op dezelfde grondslag.”

Dit is het zogeheten ‘herhalings- of repeteerverbod’, dat ook reeds voorkwam onder de Wet voorkeursrecht gemeenten (die is opgegaan in de Ow). In het kader van de totstandkoming van de Ow is hierover door de regering opgemerkt: “Zonder een dergelijk verbod zou de beperkte duur van een voorkeursrecht geen betekenis hebben, omdat het bevoegd gezag dan na de intrekking of het verval van het voorkeursrecht een nieuwe beschikking zou kunnen geven.” En “Met het herhalingsverbod wordt de eigenaar beschermd tegen een lichtvaardige inzet van het voorkeursrecht.” 

Het wetsvoorstel houdt in dat het herhalingsverbod in zijn geheel vervalt. Dit wordt door de indieners als volgt toegelicht: “Verder mag na het aflopen van het besluit [waarbij zij als voorbeeld nemen het zogeheten “vervroegde voorkeursrecht” als bedoeld in artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder c Ow – auteur] ) twee jaar lang geen nieuw voorkeursrecht gevestigd worden. Hierdoor kan een grondeigenaar gemakkelijk de drie jaar afwachten, weigeren de grond aan de gemeente te verkopen en dan twee jaar onbelemmerd de tijd nemen alsnog de grond te verkopen aan een speculant wat onvermijdelijk zal leiden tot hogere grondprijzen.”

Kamerbrief over uitvoerbaarheid en juridische houdbaarheid 
De Minister van VRO had het amendement-Vijlbrief c.s. ontraden, maar het werd niettemin door de Tweede Kamer aangenomen. Bij brief aan de Eerste Kamer van 26 augustus 2025 heeft minister Keijzer zich uitgelaten over de uitvoerbaarheid en juridische houdbaarheid van de aangenomen amendementen die thans deel uitmaken van het gewijzigd voorstel van wet. Voor wat betreft de schrapping van het herhalingsverbod wijst de Minister erop dat het eigendomsrecht wordt beschermd door het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat een regulering van het eigendomsrecht door de overheid gebonden is aan drie vereisten, te weten het legaliteitsvereiste, het bestaan van een gerechtvaardigd belang en het proportionaliteitsvereiste. De Minister is van oordeel dat het schrappen van het herhalingsverbod niet aan deze vereisten voldoet.

Commentaar 
De indieners lijken weinig inzicht te hebben in de praktijk van het voorkeursrecht. Zij suggereren dat het volstrekt normaal is dat het voorkeursrecht van rechtswege vervalt na het verstrijken van de (maximale) termijn waarvoor het geldt, omdat de gemeente er niet in slaagt het te continueren door tijdig een opvolgende planologisch besluit te nemen dat als grondslag voor het voorkeursrecht kan dienen. Dit is naar mijn overtuiging maar zelden het geval, en de verklaring daarvoor is evident: gemeenten zetten in de regel alles op alles om ervoor te zorgen dat zij tijdig een opvolgend omgevingsrechtelijk besluit kunnen vaststellen om aldus het gevestigde voorkeursrecht te continueren. In zo’n geval wordt het op grondslag A (bijvoorbeeld de zelfstandige voorkeursrechtbeschikking) gevestigde voorkeursrecht van rechtswege gecontinueerd op grondslag B (bijvoorbeeld de omgevingsvisie). Als de gemeente het – naar mijn stellige indruk: in een uitzonderlijk geval - niet redt om tijdig het opvolgende omgevingsrechtelijk besluit vast te stellen, komt het voorkeursrecht weliswaar te vervallen, maar kan de gemeente altijd nog “de schade beperken” door het bedoelde besluit dan alsnog zo spoedig mogelijk daarna vast te stellen (in welk geval een voorkeursrecht op die nieuwe grondslag zal moeten worden gevestigd).

De huidige regeling van het voorkeursrecht vormt de resultante van een zorgvuldige afweging van het algemeen belang tegen het individuele belang van de grondeigenaar. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het publiekrechtelijk voorkeursrecht tot doel heeft de positie van gemeenten bij grondverwerving ten behoeve van de (tijdige) verwezenlijking van hun ruimtelijke beleid te versterken, te voorkomen dat het gemeentelijke beleid op dit terrein zou worden doorkruist door aankopen door andere gegadigden, alsmede prijsopdrijving te voorkomen. Het algemeen belang dat gediend is bij een sterke regierol van de gemeente rechtvaardigt het creëren van de bevoegdheid om een voorkeursrecht te vestigen en daarmee de gemeente een voorrangspositie op de lokale grondmarkt te verschaffen. Tegenover dat algemene belang staat het belang van de grondeigenaar, dat vereist dat diens grond niet langer met een voorkeursrecht wordt belast dan strikt genomen voor het daarmee na te streven doel noodzakelijk is. Daarbij moet wel in aanmerking worden genomen dat dit wettelijke voorkeursrecht volgens vaste jurisprudentie slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht maakt, nu de eigenaar bevoegd blijft zijn grond te vervreemden, hetzij aan de gemeente, waarbij hij tenminste de werkelijke waarde zal ontvangen, hetzij aan een derde, zo de gemeente geen gebruik van haar voorkeursrecht wenst te maken, en bevoegd blijft zelf de aan zijn eigendom toegekende of toegedachte bestemming te verwezenlijken. Ook moet in ogenschouw worden genomen dat de wet de eigenaar in ruime mate rechtsbescherming biedt.

Uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘de Afdeling’) volgt dat het stelsel van het publiekrechtelijk voorkeursrecht zoals wij dat in Nederland sinds 1 januari 1985 kennen, weliswaar een inbreuk vormt op het recht op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht zoals vastgelegd in het (Eerste Protocol bij het) EVRM, maar desondanks geacht kan worden daarmee in overeenstemming te zijn omdat er sprake is van een ‘redelijk evenwicht’ tussen het algemeen belang en het fundamentele recht van eigendom. Dit is het criterium van de fair balance die het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM) aanlegt bij de toetsing van wettelijke maatregelen ter regulering van eigendom. De Staat moet een redelijke afweging hebben gemaakt tussen het algemeen belang en het individuele eigendomsrecht, en de uitkomst van die afweging moet (dus) proportioneel zijn. 

 

Naar mijn overtuiging kan het hier besproken onderdeel van het wetsvoorstel de toets aan het fair balance-criterium niet doorstaan. Door het schrappen van het herhalingsverbod ontstaat een situatie waarin de grondeigenaar in principe telkens weer geconfronteerd kan worden met een voorkeursrecht. Daardoor raakt het vereiste evenwicht tussen algemeen en individueel belang zoek. Het algemeen belang wordt dan allesoverheersend omdat de grondeigenaar geen perspectief meer wordt geboden op beëindiging van de situatie waarin zijn grond als gevolg van het daarop rustende voorkeursrecht onoverdraagbaar is.

Wijziging van de geldingsduur van het voorkeursrecht

Inleiding

In de huidige regeling hangt de geldingsduur van een voorkeursrecht af van de gekozen grondslag:

• wordt het voorkeursrecht gevestigd op de grondslag van een zelfstandige voorkeursrechtbeschikking (wat de enige mogelijkheid is ingeval de functie waarvoor het recht wordt gevestigd nog niet is opgenomen in een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan), dan geldt dit zogeheten “vervroegde voorkeursrecht” voor een termijn van maximaal drie jaar (art. 9.4, eerste lid aanhef en onder a Ow);

• wordt het voorkeursrecht gevestigd ter bescherming van een toekomstige functie die al wel is opgenomen in een omgevingsvisie of programma (maar nog niet is toegedeeld in een omgevingsplan), dan vormt die visie of dat programma de (verplichte) vestigingsgrondslag, en is de geldingsduur van het voorkeursrecht drie jaar (art. 9.4, eerste ld, aanhef en onder b Ow);

• is de functie ten behoeve waarvan het voorkeursrecht wordt gevestigd al toegedeeld in het omgevingsplan, dan vormt dat omgevingsplan de enige juiste grondslag voor de voorkeursrechtbeschikking. In dit geval heeft het voorkeursrecht een geldingsduur van vijf jaar (art. 9.4, eerste lid, aanhef en onder c Ow), waarbij het betrokken bestuursorgaan (op gemeentelijk niveau: de gemeenteraad) de bevoegdheid heeft om die termijn eenmalig door middel van een daartoe strekkend besluit met ten hoogste vijf jaar te verlengen (art. 9.4, tweede lid Ow).

Voorgestelde wijziging
Het wetsvoorstel wijzigt het  hiervóór geschetste stelsel in tweeërlei opzicht. In de eerste plaats: waar het huidige artikel 9.4, eerste lid Ow in de onderdelen a, b en c een gedifferentieerde geldingsduur kent afhankelijk van de vestigingsgrondslag, introduceert het wetsvoorstel één uniforme geldingsduur van vijf jaar na het ingaan van het voorkeursrecht, ongeacht of dit is gevestigd op basis van een zelfstandige voorkeursrechtbeschikking, een omgevingsvisie of programma of een wijziging van een omgevingsplan. In de tweede plaats kan het bestuursorgaan dat het voorkeursrecht heeft gevestigd, besluiten die termijn van vijf jaar eenmaal met ten hoogste vijf jaar te verlengen. Volgens het huidige artikel 9.4, tweede lid Ow is een dergelijke verlenging alleen mogelijk bij een voorkeursrecht gebaseerd op een omgevingsplan. Als dit onderdeel van het wetsvoorstel geldend recht wordt, heeft elk door de raad gevestigd voorkeursrecht ongeacht de vestigingsgrondslag een potentiële geldingsduur van maximaal 10 jaar.

Commentaar 
In de toelichting op het amendement (dat dus inmiddels onderdeel vormt van het gewijzigd voorstel van wet) wordt opgemerkt “Daarnaast moet het beoogde doel van de grond al concreet worden ingevuld bij vestiging van het voorkeursrecht”. Deze opmerking, die klaarblijkelijk bedoeld is ter onderbouwing van de daaraan voorafgaande stelling dat op dit moment de werking van het voorkeursrecht het gebruik daarvan bij het verwerven van strategische grondposities ontmoedigt,   getuigt van gebrek aan kennis over de eisen die worden gesteld aan een voorkeursrechtbeschikking. Pas als het voorkeursrecht wordt gevestigd op grondslag van een omgevingsplan (voorheen: bestemmingsplan) dient de aan de grond toegekende bestemming/functie concreet naar inhoud en op perceelsniveau vast te staan. In een eerder stadium van omgevingsrechtelijke besluitvorming is dat niet het geval, zoals volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling.

Waarom de indieners klaarblijkelijk menen dat er behoefte bestaat aan het verruimen van de huidige driejaarstermijn voor een vervroegd voorkeursrecht naar een termijn van vijf jaar (met de mogelijkheid tot verlenging met vijf jaar) is bij gebreke van een motivering volstrekt onduidelijk. Weliswaar verwijzen de indieners in hun toelichting naar de aanbevelingen van de adviesgroep STOER, maar deze heeft in haar eindadviesrapport enkel voorgesteld om de geldingsduur van een voorkeursrecht gevestigd of gecontinueerd op basis van een omgevingsvisie of programma te verruimen van drie naar vijf jaar. De adviesgroep heeft  geen verlengingsmogelijkheid voor nogmaals vijf jaar voorgesteld, en evenmin een afschaffing van het herhalingsverbod. Het amendement gaat dus aanzienlijk verder dan het voorstel van de adviesgroep STOER, maar levert daartoe nauwelijks of geen onderbouwing en gaat al helemaal niet in op de vraag, wat dit alles voor consequenties heeft voor de positie van de grondeigenaar. Waar de Omgevingswet nog een verbetering van diens positie nastreefde, wordt nu al kort na de inwerkingtreding van die wet een evidente verslechtering op dat vlak bepleit. 

Blijkens de brief van de Minister van VRO aan de Eerste Kamer van 26 augustus 2025 kan deze – in feite dus: ongemotiveerde – uitbreiding van de termijnverlenging tot (ook) de fase van het vervroegde voorkeursrecht rekenen op haar instemming. Volgens de Minister draagt het voorstel om in een vroege fase een zelfstandig voorkeursrecht eerder en langer te kunnen vestigen bij aan het doel om met de inzet van het voorkeursrecht speculatieve waardestijging bij onder meer grondposities voor woningbouw te voorkomen. 

De Minister lijkt aldus geen oog te hebben voor de keerzijde van dit voorstel.  De verruiming van de termijnen in de fasen voorafgaand aan de vaststelling van het omgevingsplan van drie naar vijf jaar in combinatie met de mogelijkheid tot eenmalige verlenging met andermaal vijf jaar betekent dat een voorkeursrecht dat nu na drie jaar vervalt (tenzij tijdig gecontinueerd), in de toekomst pas na 10 jaar van rechtswege komt te vervallen. Als de gemeente dan vóór ommekomst van die 10 jaar een nieuw voorkeursrecht vestigt op grondslag van een opvolgend ruimtelijk besluit zoals een omgevingsvisie, en dezelfde handeling te zijner tijd herhaalt door vaststelling van een wijziging van het omgevingsplan, dan leidt dat tot de situatie dat de betrokken grondeigenaar bij wijze van spreken ruim dertig (!) jaar lang zich een publiekrechtelijk voorkeursrecht moet laten welgevallen. Dat is bijna twee keer zo lang als de huidige maximale duur van het voorkeursrecht.

Conclusies
Het in dit artikel besproken onderdeel van het wetsvoorstel tot Versterking regie volkshuisvesting is een juridisch wangedrocht. Het beoogt een bijdrage te leveren aan de noodzakelijke versnelling van de woningbouw, maar het omgekeerde zou wel eens eerder het geval kunnen zijn omdat verwacht mag worden dat grondeigenaren vaker dan voorheen naar de rechter zullen stappen om een in hun ogen onnodige verlenging van het voorkeursrecht aan te vechten. Het amendement heeft namelijk uitsluitend oog voor de (veronderstelde?) belangen van de overheid, maar de indieners hebben volkomen de vraag genegeerd wat het voor gevolgen heeft voor de positie van de grondeigenaar. Dit getuigt bepaald niet van een zorgvuldige en evenwichtige benadering. Dit is eens te meer opmerkelijk omdat het voorstel zonder enige twijfel leidt tot aanzienlijke verslechteringen voor de grondeigenaar. Dit staat haaks op één van de doelen van de regeling van het voorkeursrecht in de Omgevingswet, namelijk  het verbeteren van de  positie van de grondeigenaar.
Het schrappen van het herhalingsverbod zet de deuren wagenwijd open voor gemeenten om zonder enige beperking in de tijd een voorkeursrecht te handhaven, zonder dat de betrokken grondeigenaar een duidelijk perspectief wordt geboden op het tempo van verdere ruimtelijke besluitvorming. Het vervangen van het huidige vestigingssysteem door een systeem met één uniforme geldingsduur voor elk soort voorkeursrecht leidt tot een ontkoppeling van het omgevingsrechtelijke besluitvormingsproces. Een gemeente is namelijk niet langer gebonden aan een voorgeschreven tijdschema, wil zij het voorkeursrecht “in de lucht houden”. Dit tast de rechtszekerheid voor de grondeigenaar ernstig aan. Door het voorgestelde vestigingssysteem – het wegvallen van de automatische verlenging van de geldingsduur van het voorkeursrecht door vaststelling van een opvolgend planologisch besluit - wordt bovendien de thans geldende eis losgelaten dat een voorkeursrecht altijd moet zijn gebaseerd op de meest actuele planologische inzichten. Zo is het denkbaar dat een voorkeursrecht nog steeds gevestigd is op een omgevingsvisie, terwijl er inmiddels een wijziging van het omgevingsplan is vastgesteld zonder dat op grondslag van dat plan een (nieuw) voorkeursrecht is gevestigd.

Gelet op de reactie van de Minister van VRO op dit amendement is er een gerede kans dat de voorgestelde afschaffing van het herhalingsverbod geen doorgang vindt. Als de Eerste Kamer echter mocht overwegen wel in te stemmen met het eveneens buitengewoon ingrijpende voorstel tot termijnverruiming, is dat naar mijn overtuiging alleen verantwoord als er vooraf alsnog een gedegen toetsing plaatsvindt aan de EVRM-vereisten voor overheidsingrepen in het eigendomsrecht, in het bijzonder het proportionaliteitvereiste. Gebeurt dat niet, dan is het mijns inziens zeer de vraag, of deze wetswijziging in een dan ongetwijfeld volgende rechtsgang de toets aan het EVRM zal kunnen doorstaan. Wat dat betreft is het te betreuren dat de Minister in haar kamerbrief al heeft laten weten dat zij ervan afziet om de Raad van State om advies of voorlichting over de aangenomen amendementen te vragen.