Inmiddels heeft Max Verstappen de Grand Prix van Zandvoort in 2021 en 2022 gewonnen en maakt Nederland zich voorzichtig op voor nóg een overwinning in de thuiswedstrijd van de coureur. Er is niet alleen maar goed nieuws: sinds 2019 speelt er al een juridisch conflict over de natuurvergunning van het Circuit van Zandvoort. Inmiddels hebben milieuorganisaties al meerdere keren geprocedeerd over de natuurvergunning van het circuit. Maar wat is er precies aan de hand met de natuurvergunning voor dit mega-evenement?
De exploitatie van het gehele Circuit van Zandvoort is vergund in 1997, met enkele aanvullende natuurvergunningen in 2011 en 2015. De vergunning in 1997 maakt exploitatie van het circuitterrein voor auto- en motorsportactiviteiten en voor publieksevenementen gedurende het gehele jaar mogelijk.
Daarnaast was er de mogelijkheid voor vijf UBO-dagen. Dit zijn dagen die gereserveerd zijn voor uitzonderlijke bedrijfsomstandigheden, waarop de maximale geluidsniveaus niet gelden. Deze dagen waren bedoeld voor de grootschalige race-evenementen. De hoeveelheid UBO-dagen zijn in de natuurvergunningen van 2011 en 2015 verder uitgebreid van 5 naar 12 dagen per jaar.
In 2019 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (hierna: GS) een natuurvergunning verleend waarbij de activiteiten worden beperkt tot maximaal 337 racedagen vanaf 2021, ten opzichte van 365 dagen in de vergunning uit 1997.
De natuurvergunning uit 2019 is verleend op grond van (het oude) artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Zowel het nieuwe als het oude wetsartikel waarborgen de instandhoudingsdoelstellingen van Natura2000-gebieden.
De precieze verwoording is dus iets aangepast, maar destijds stelde het wetsartikel dat projecten die de instandhoudingsdoelstellingen konden aantasten, de kwaliteit van de natuur in het gebied konden verslechteren of die een significant verstorend effect konden hebben, vergunningplichtig waren.
Rondom Zandvoort ligt een uitgestrekt duingebied, dat is aangewezen als Natura 2000-gebied: Kennemerland-Zuid. Aangezien een Formule 1-evenement redelijk wat stikstofuitstoot met zich meebrengt is het niet uitgesloten dat dit evenement significante gevolgen kan hebben voor het omliggende (beschermde) duingebied.
Ter illustratie: alleen al de verbrandingsmotoren stoten over alle Grands Prix gedurende het F1-seizoen ongeveer evenveel stikstof uit als 240 Nederlandse huishoudens.
Na een onsuccesvolle bezwaar– en beroepsprocedure, met tussendoor een eveneens onsuccesvolle voorlopige voorziening bij de rechtbank Noord-Holland, hebben de milieuorganisaties hoger beroep ingesteld.
Aangezien de Grand Prix van september 2022 alweer naderde, vroegen de milieuorganisaties hangende de hoger beroepsprocedure wederom een voorlopige voorziening aan, dit keer bij de voorzieningenrechter van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (hierna: Afdeling). Wat speelt er precies in deze procedure?
Om te beoordelen of een project inderdaad significante gevolgen op een Natura-2000 gebied kan hebben, wordt een berekening gemaakt aan de hand van een zogenoemde ‘referentiesituatie’. Dit is de situatie en toestand van de natuur ten tijde van de oorspronkelijk verleende natuurvergunning, of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemmingen die zijn verleend op het moment dat een gebied werd aangemerkt als Natura 2000-gebied. Deze situatie wordt vervolgens vergeleken met de huidige situatie.
De voorzieningenrechter staat voor de vraag welke vergunning als referentiesituatie geldt: die van 1997 waarbij heel het jaar geracet mag worden en geen maximum aan stikstofdepositie is vastgesteld, of de natuurvergunning van 2019 waarin het aantal racedagen verminderd is en waarbij sprake is van een stikstofplafond. Om dit te bepalen, laat de voorzieningenrechter zich leiden door een belangenafweging.
De voorzieningenrechter constateert dat nader onderzoek naar de stikstofdepositie is vereist. De vraag rijst welk belang zwaarder weegt; de economische en publieke belangen of de ecologische belangen? De voorzieningenrechter oordeelt dat de belangen om de Grand Prix door te laten gaan sterker wegen dan de ecologische belangen.
De voorzieningenrechter stelt dat ervan uitgegaan mag worden dat de natuurvergunning zoals verleend in 2019 niet aanzienlijk meer stikstofdepositie veroorzaakt dan de vergunning uit 1997. Voornamelijk omdat het bij de natuurvergunning uit 2019 op een minder aantal dagen toegestaan is om evenementen te organiseren, vanwege de ruime uitvalsbasis in de vergunning uit 1997.
Wegens de betrokken belangen oordeelt de voorzieningenrechter dat de Grand Prix (wederom) zijn doorgang mag vinden. Gezien onder andere de erkenning van de onzekerheden over de stikstofdepositie, stellen de milieuorganisaties hoger beroep in om een volgende overwinning van welke coureur dan ook te voorkomen.
Vervolgens buigt de Afdeling zich in juli 2023 over de vraag wat precies de referentiesituatie is. De Afdeling oordeelt dat de vergunning van 1997 als referentiesituatie mag gelden.
De natuurvergunningen die hierop volgden, uit 2011 en 2015, zijn inmiddels onherroepelijk. Daarom mag ervan worden uitgegaan dat deze rechtmatig zijn en dus dat over die vergunningen geen oordeel meer mag worden geveld.
Dat er geen passende beoordeling is gemaakt, maakt volgens de Afdeling niet uit. Er was namelijk al toestemming gegeven voor het circuit vóórdat het Natura2000-gebied Kennemerland-Zuid werd aangewezen. Er zijn geen aanwijzingen om aan te nemen dat de verplichtingen om de omliggende natuur te waarborgen niet zijn nagekomen.
Exacte vaststelling van de stikstofdepositie hoeft niet, aangezien de natuurvergunning in 2019 een maximaal aantal racedagen per jaar vergunt, met daarbij een stikstofplafond. Op basis van overlegde stukken concludeert de Afdeling dat een F1-race niet meer stikstofemissie veroorzaakt dan een race die in de hypothetische referentiesituatie van 1997 al mocht worden gehouden op de 12 toegestane UBO-dagen.
Vandaar dat er, ook zonder concrete berekeningen, aangenomen mocht worden dat het gebruik van het circuitterrein niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Hierbij neemt de Afdeling ook aan dat er geen significante gevolgen zijn voor het omliggende Natura 2000-gebied.
Hoewel de Afdeling hiermee in het voordeel van het circuit neigt, tikt de Afdeling GS ook op de vingers. Tijdens de juridische procedure, namelijk begin 2020, is de Spoedwet aanpak Stikstof in werking getreden.
Deze wetswijziging brengt met zich mee dat projecten waarbij vastgesteld kan worden dat zij geen significante gevolgen op Natura 2000-gebieden hebben, niet langer vergunningplichtig zijn. Aangezien is vastgesteld dat er geen significante gevolgen optreden, was ook geen sprake van een vergunningplicht.
De Afdeling laat de natuurvergunning uit 2019 in stand en vernietigt de uitspraak van de rechtbank en de beslissing op bezwaar. Het volledige pakket wordt teruggestuurd naar GS, die opnieuw een beslissing moeten nemen op de bezwaren van de milieu- en natuurorganisaties.
Hoewel dit voor de organisaties hoopvol klinkt, geeft de Afdeling direct aan dat bij de nieuwe beslissing op bezwaar ervan uitgegaan mag worden dat er geen natuurvergunningplicht geldt.
De Afdeling heeft de bal teruggelegd bij GS, die opnieuw moeten beslissen op de bezwaren tegen de natuurvergunning uit 2019. Hierbij hebben ze de richtlijn van de Afdeling gekregen dat ervan mag worden uitgegaan dat geen natuurvergunning nodig is, aangezien geen sprake is van significante gevolgen. De milieuorganisaties hopen dat de terugzending naar de provincie een wake-up call is.
Het is zeker nog geen gesloten hoofdstuk: er loopt momenteel ook nog een andere procedure over herziening van de natuurvergunning. Dit zal waarschijnlijk niet meer op tijd zijn om de Grand Prix van 27 augustus 2023 tegen te houden. Dat betekent voor nu dat Max Verstappen op het Circuit van Zandvoort wederom een gooi kan doen naar de winst van de Dutch Grand Prix.
