In deze blogreeks bespreken wij een aantal belangrijke veranderingen die de Omgevingswet (“Ow”) meebrengt voor de praktijk. In dit blog staan wij stil bij de vraag wat er gebeurt met een aanvraag om een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) als deze vóór 1 januari 2024 is ingediend.
Met de Ow gaat het vertrouwde stelsel van het omgevingsrecht, zoals we die kennen onder de Wabo, grondig op de schop. Verschillende vergunningplichten verdwijnen en komen terug als omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, sub a, Ow. Dit geldt onder meer voor de vergunningplichten die nu zijn opgenomen in artikel 2.1, eerste lid, sub b, c, g, en h Wabo en de vergunningplichten uit artikel 2.2. Wabo. De activiteit bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub a, Wabo, wordt gesplitst en komt terug als bouwactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, sub a, Ow voor zover dit ziet op het bouwtechnische deel (dat deel dat nu aan het Bouwbesluit 2012 wordt getoetst). Het deel van de activiteit bouwen van een bouwwerk dat wordt getoetst aan gemeentelijke regelgeving (dus de toets aan de bouwverordening, eisen van welstand en het bestemmingsplan) komt terug als omgevingsplanactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, sub a, Ow. Een ander voorbeeld is de omgevingsvergunning voor het oprichten, in werking hebben of wijzigen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub e, Wabo. Deze komt terug als omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, sub b, Ow. Kortom, er verandert nogal wat.
Men kan zich voorstellen dat het erg ingewikkeld wordt om een aanvraag voor het uitvoeren van een werk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub b, Wabo te beoordelen aan de beoordelingsregels voor de omgevingsplanactiviteit. Daarom heeft de wetgever in de Invoeringswet Omgevingswet (“IwOw”) overgangsrecht met eerbiedigende opgenomen. Hiermee wordt een wisseling van regime voorkomen bij de overgang naar de Ow. Dit zorgt voor meer rechtszekerheid voor alle betrokken partijen.
Als vóór 1 januari 2024 een aanvraag om een besluit, zoals een omgevingsvergunning op grond van de Wabo, is ingediend, blijft daarop het oude recht van toepassing tot de aangevraagde omgevingsvergunning onherroepelijk wordt. Dit wordt geregeld in artikel 4.3 IwOw. Daarbij geldt één uitzondering: artikel 3.9, derde lid, eerste zin, Wabo geldt na inwerkingtreding van de Ow niet meer. Dat betekent dat als de beslistermijn wordt overschreden ná inwerkingtreding van de Ow, er niet meer van rechtswege een omgevingsvergunning wordt verleend. Let wel: als de beslistermijn verstrijkt voordat de Ow in werking treedt, maar men komt er pas na inwerkingtreding van de Ow achter dat de beslistermijn is verstreken, dan is de omgevingsvergunning wél van rechtswege verleend. Artikel 6.1, vierde lid, Wabo, dat de inwerkingtreding van een van rechtswege verleende vergunning regelt, is namelijk in het overgangsrecht niet uitgesloten.
Het oude recht blijft van toepassing, totdat de omgevingsvergunning onherroepelijk is. Vanaf dat moment gaat deze gelden als een omgevingsvergunning op grond van de Ow; dit volgt uit artikel 4.13 IwOw (zie ook het blog Wat gebeurt er met een onherroepelijke vergunning als de Omgevingswet in werking treedt?). Dit betekent dat het oude recht nog heel lang van toepassing kan zijn. Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat tegen een omgevingsvergunning eerst bezwaar en later beroep wordt aangetekend, waarbij de rechtbank de beslissing op bezwaar vernietigd en ook tegen de nieuwe beslissing op bezwaar beroep en hoger beroep wordt ingesteld. Het kan dan een aantal jaren duren voordat de omgevingsvergunning pas gaat gelden als omgevingsvergunning als bedoeld onder de Ow.
Het uitgangspunt van het overgangsrecht voor besluiten is, dat het moment dat de procedure start bepalend is voor de vraag of het oude recht of de Omgevingswet van toepassing is. De voorbereidingsprocedure voor een omgevingsvergunning start bij het indienen van de aanvraag, ongeacht of deze omgevingsvergunning met de reguliere procedure uit artikel 3.7 Wabo of de uitgebreide procedure uit artikel 3.10 Wabo wordt voorbereid. Als een omgevingsvergunning met de uitgebreide procedure wordt voorbereid, is het daarom niet nodig om voor inwerkingtreding van de Omgevingswet een ontwerpbesluit ter inzage te leggen. De start van de voorbereidingsprocedure, het moment van het indienen van de aanvraag, is immers bepalend.
Dit is anders bij ambtshalve te nemen besluiten waarop afdeling 3.4 Awb van toepassing is. Op grond van artikel 4.4 IwOw is daarbij wel het moment van het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit bepalend. Dit is immers de start van de procedure. Voor ambtshalve besluiten die met toepassing van afdeling 4.1 Awb worden voorbereid, is het moment van het vragen om een zienswijze als bedoeld in artikel 4:8 Awb of bij het achterwege laten daarvan, de bekendmaking van het besluit bepalend.
Artikel 4.3 IwOw ziet niet alleen op omgevingsvergunningen die op grond van de Wabo worden aangevraagd, maar ziet op alle aanvragen om een besluit. Daar zijn echter wel een aantal uitzonderingen op. Zo geldt deze hoofdregel niet voor de aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen of te wijzigen (artikel 4.3, vierde lid, IwOw). Voor het vaststellen van bestemmingsplannen en andere besluiten op grond van de Wet ruimtelijke ordening (“Wro”) is het moment van het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit wél bepalend. Om nog een bestemmingsplan op grond van de Wro vast te stellen, moet het ontwerpbesluit (geen voorontwerp) dus wel vóór inwerkingtreding van de Ow ter inzage zijn gelegd.
Ook voor de gefaseerde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.5 Wabo geldt een aparte regel, deze is opgenomen in artikel 4.79 IwOw. Het oude recht (met een paar uitzonderingen) blijft gelden op de voorbereiding en vaststelling van de beschikking op een aanvraag met betrekking tot de eerste fase als die aanvraag voor de inwerkingtreding van de Ow is ingediend en de beschikking op die aanvraag nog niet onherroepelijk is. Als de eerste fase al wel is verleend en onherroepelijk is, gaat deze onder de Ow gelden als een omgevingsvergunning voor de desbetreffende activiteit. Als de tweede fase voor de inwerkingtreding van de Ow is ingediend, maar de beschikking op die aanvraag nog niet is verleend of onherroepelijk is, blijft het oude recht gelden voor die tweede fase, tot deze onherroepelijk is.
Een voor de praktijk belangrijke vraag is hoe compleet de aanvraag om omgevingsvergunning moet zijn om onder het overgangsrecht van artikel 4.3 IwOw te vallen (ook wel ontvankelijkheidsvereiste genoemd). De aanvraag om een omgevingsvergunning voor complexe projecten gaat doorgaans vergezeld van een onderbouwing die bestaat uit vele pagina’s onderzoeksrapporten. Die rapporten zijn mogelijkerwijs op 1 januari 2024 niet beschikbaar, waardoor geen sprake zal zijn van een ontvankelijke aanvraag. Staat het (nog) niet-ontvankelijk zijn van de aanvraag in de weg aan toepassing van het overgangsrecht?
Artikel 4.3 IwOw spreekt over “een aanvraag” en niet over “een ontvankelijke aanvraag”. Hoewel de bestuursrechter zich hier wellicht nog over gaat buigen, menen wij dat een complete of volledige aanvraag geen vereiste is. Immers, als een aanvraag die wordt ingediend niet-ontvankelijk is, valt het bevoegd gezag, zowel onder het huidige recht als onder de Ow, terug op artikel 4:5 Awb. Ook uit de Memorie van Toelichting bij de IwOw volgt niet dat de aanvraag ontvankelijk of compleet moet zijn.
Daarnaast zijn er verschillende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) over eerdere stelselwijzigingen, waarin de vraag voorlag of het feit dat de aanvraag op de peildatum niet-ontvankelijk was in de weg staat aan toepassing van het overgangsrecht. Zo oordeelde de Afdeling over artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo dat de Wabo niet van toepassing was, maar dat er nog een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer (“Wm”) kon worden verleend. Hier was sprake van een onvolledige aanvraag die voor inwerkingtreding van de Wabo was ingediend en op dat moment nog niet volledig was. In een andere uitspraak over het overgangsrecht van de Natuurbeschermingswet 1998 (“Nbw 1998”), oordeelde de Afdeling over artikel 67a Nbw 1998 dat regelde dat de PAS niet van toepassing was op aanvragen om een Nbw-vergunning die vóór 1 juli 2015 waren ingediend. Daarbij was van belang dat artikel 67a Nbw 1998 uitdrukkelijk bepaalde dat de aanvraag vóór 1 juli 2015 compleet was. Voor artikel 19km, vierde lid, Nbw 1998 dat specifiek overgangsrecht voor het verbod op externe saldering bevat, gold die eis niet. De Afdeling oordeelde vervolgens dat het mogelijk was om een vóór 1 juli 2015 ingediende aanvraag na 1 juli 2015 nog aan te vullen met de informatie die nodig was om de vergunning te kunnen verlenen met toepassing van externe saldering.
Daarnaast merken we op dat van een aanvraag om omgevingsvergunning sprake kan zijn, ook al is deze niet via de geëigende weg ingediend. Er mag dan echter ook geen misverstand bestaan over de bedoeling van de indiener van het stuk. Een onvolledige aanvraag kan buiten behandeling worden gelaten, mits de aanvrager op grond van artikel 4:5 van de Awb in de gelegenheid is gesteld om de aanvraag aan te vullen.
De Ow brengt nieuwe spelregels met zich mee, maar als de wedstrijd reeds is gestart onder het oude recht, blijven de oude spelregels gelden. Dat kan voor- maar ook nadelen hebben.
Aan de ene kant brengt de Ow een aantal potentiële versnellingen met zich mee, waardoor het kan lonen om de aanvraag om omgevingsvergunning na 1 januari 2024 in te in te dienen. Zo zal in beginsel de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing zijn, tenzij er sprake is van een geval als genoemd in artikel 16.65 Ow of 10.24 Ob. Ook is bij omgevingsvergunningen voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit geen instemming van de gemeenteraad vereist (tenzij de raad de desbetreffende activiteit heeft aangewezen voor bindend advies als bedoeld in artikel 16.15b Ow).
Daar staat tegenover dat de aanvraag na 1 januari 2024 wordt getoetst aan de eisen van de Omgevingswet en de daaraan gekoppelde regels in het omgevingsplan. Hier geldt in zekere zin het gezegde ‘je weet wat je hebt, maar niet wat je krijgt’. In algemene zin valt echter niet te zeggen wat verstandig is. Initiatiefnemers zullen per geval moeten afwegen wat de juiste koers is.
