Onze grootste planoloog van dit moment, Ronald Koeman, zal het vast zijn ontgaan, maar menig bestuursrechter heeft zich inmiddels gebogen over de vraag: wat is een goed afgewogen ETFAL(L) voor deze oranjezomer en daarna? Of zoals Johan Cruijff eens zei: "Ik heb nog nooit een zak geld een goal zien maken". Daarvoor is een goed afgewogen ETFAL(L) nodig zal hij bedoeld hebben. Bovendien filosofeerde hij: "Je gaat het pas zien als je het doorhebt". Leest daarom deze blog van Tijn Slegers.
Foto: Taranchic / Getty Images
Waar onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de ‘Wabo’) sprake moest zijn van een ‘goede ruimtelijke ordening’ voor het kunnen vergunnen van een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan, kan onder de Omgevingswet – die onder meer de Wabo heeft vervangen – een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (de “BOPA”) alleen worden vergund in geval van een ‘evenredige toedeling van functies aan locaties’, oftewel een ‘ETFAL’ (zie artikel 8.0a lid 2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving).
In de blog Doe mij een Bopaatje (en een Breezer ananas): is het echt zo’n feest onder de Omgevingswet? ging ik reeds in op de BOPA als vergunningsinstrument. In deze blog sta ik stil bij het begrip ETFAL. Dit betreft een abstract begrip dat nog nadere invulling behoeft in de rechtspraak. Ook omdat, anders dan het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ onder de Wabo, het begrip ETFAL ziet op het volledige spectrum van de fysieke leefomgeving.
Om te komen tot een goed afgewogen ETFAL moet naar meer aspecten dan alleen ruimtelijk relevante aspecten worden gekeken. De bestuursrechter heeft over deze ruime(re) afweging inmiddels enkele uitspraken (in voorlopige voorzieningprocedures) gedaan.
De voorzieningenrechter van Rechtbank Gelderland had met de uitspraak van 29 maart 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:1822) de eer om als eerste het begrip ETFAL nader te duiden. Deze uitspraak werd gedaan in een zaak waarin een BOPA-omgevingsvergunning was verleend voor het huisvesten van maximaal 80 oorlogsvluchtelingen uit Oekraïne en maximaal 10 statushouders in een hotel voor de duur van 3 jaar.
Conform de bijbehorende ruimtelijke onderbouwing waren er geen onevenredige gevolgen te verwachten voor het woon- en leefklimaat rondom het hotel. Immers was een volle bezetting daarvan met recreanten vóór de beoogde huisvesting ook reeds mogelijk. Dat die bezetting in dit geval meer personen ging omvatten en mogelijk langer zou duren, zorgde volgens de voorzieningenrechter van Rechtbank Gelderland slechts voor een beperkt verschil voor omwonenden. Tot dit oordeel werd gekomen door de volgende aspecten af te wegen: verkeersveiligheid, sociale veiligheid, overlast, vermindering van toerisme en de aantasting van een Natura-2000 gebied.
Vervolgens was de voorzieningenrechter van Rechtbank Gelderland op 11 april 2024 wederom aan de beurt (ECLI:NL:RBGEL:2024:2126). Ook deze uitspraak betrof een BOPA-omgevingsvergunning voor de vestiging van asielzoekers in een hotel. Hieraan was dit keer een veiligheidsplan gekoppeld ter bescherming van zowel de asielzoekers als de omwonenden.
Op basis daarvan werd geoordeeld over aspecten als de impact van het toenemend aantal verblijvers, sociale veiligheid, de geluidsbelasting op de omliggende woningen en de parkeergelegenheid. Geconcludeerd werd dat op basis van de ruime belangenafweging er sprake was van een ETFAL. De BOPA-omgevingsvergunning kon dus (voorlopig) overeind blijven.
Daarna, op 8 mei 2024, was de voorzieningenrechter van Rechtbank Gelderland ECLI:NL:RBGEL:2024:2827) nogmaals aan zet. Ditmaal over een BOPA-omgevingsvergunning die was verleend in verband met tijdelijke grondopslag. Omwonenden waren hiertegen in het verweer gekomen omdat ze vreesden voor de verkeersveiligheid rondom het perceel vanwege af- en aanrijdend vrachtverkeer. In het licht van de ETFAL was dit aspect volgens de voorzieningenrechter van Rechtbank Gelderland niet in het geding. Daarbij was van belang dat een verkeerskundige had onderzocht dat er maar een beperkt aantal vrachtwagenbewegingen zou ontstaan als gevolg van de grondopslag en dat de afvoerweg hier goed tegen bestand was.
Verder waren er specifieke vergunningsvoorschriften opgenomen in de BOPA-omgevingsvergunning ter waarborging c.q. monitoring van de verkeersveiligheid. Aangezien verzoekers vreesden voor de verkeersveiligheid, keek de voorzieningenrechter van de Rechtbank Gelderland hoofdzakelijk naar dit aspect.
Weliswaar gaat het in alle gevallen om voorlopige uitspraken, niettemin zijn daarin meen ik al enkele handvatten te ontwaren over de uitleg c.q. afweging van het begrip ETFAL.
Ten eerste dat het inderdaad om een nog abstracter begrip gaat dan voorheen het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ onder de Wabo. Diverse aspecten inzake de fysieke leefomgeving komen bij de uitleg c.q. afweging van een ETFAL aan bod. Dit strookt met de volgende overweging van de wetgever: “[…] deze abstract geformuleerde […] taak (lees: het beoordelen of er sprake is van een ETFAL) vormt een voortzetting van het criterium van een goede ruimtelijke ordening uit de Wro, maar dan in de bredere strekking van de fysieke leefomgeving” (zie Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 465).
Ten tweede staat bij de ETFAL, net als eerder bij het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ onder de Wabo, de belangenafweging centraal. De bestuursrechter dient na te gaan of de vergunningverlenende instantie alle betrokken belangen heeft afgewogen en of deze afweging evenwichtig is. Hierbij moet worden bedacht dat conform de wetsgeschiedenis nieuwe belangen die nog niet meespeelden bij het vaststellen van het omgevingsplan waarvan de initiatiefnemer wil afwijken, óók onderdeel moeten zijn van de uitleg c.q. afweging van de ETFAL. De wetgever noemt hier als voorbeeld het belang van de energietransitie (zie Stb. 2020, nr. 400, p. 1081 en Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 59, p. 59-60).
Ten derde valt op dat er vooralsnog vrij terughoudend in rechte (mogelijk omdat het juist uitspraken van voorzieningenrechters betrof) wordt getoetst of het bevoegd gezag in redelijkheid heeft kunnen oordelen of er sprake was van een ETFAL. Zoals de wetgever al voorspelde (zie Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 465), de invulling van dit begrip is abstract en zal in de praktijk sterk casuïstisch zijn. Het zal dus ook (sterk) afhangen van wat procespartijen aanvoeren, wil de bestuursrechter in detail de verschillende betrokken ETFAL aspecten tegen het licht te houden en nagaan of het bevoegd gezag elk aspect heeft geïdentificeerd en afgewogen.
