Op 1 mei 2022 treedt de Wet open overheid (Woo) in werking en vervalt de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Kort gezegd is het doel van de Woo om overheden transparanter te maken, door overheidsinformatie beter vindbaar en raadpleegbaar te maken. Zo verwoordt de Woo de basisgedachte dat openbaarheid onlosmakelijk deel uitmaakt van overheidshandelen. Dat komt duidelijk tot uitdrukking in één van de meest in het oog springende verschillen tussen de Wob en de Woo, te weten de uitvoerige regeling van de actieve openbaarmaking van overheidsinformatie die is opgenomen in hoofdstuk 3 van de Woo.
In dit blogbericht leest u welke veranderingen de Woo gaat brengen ten aanzien van de actieve openbaarmaking en wat er op dit moment bekend is over de gefaseerde invoering van de verplichting tot actieve openbaarmaking van overheidsinformatie.
Actieve openbaarmaking onder de Wob
De Wob geeft in artikel 8 een algemene opdracht om uit eigen beweging informatie over het beleid te verschaffen, zodra dat in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is. Het is aan het bestuursorgaan om te beoordelen of daar sprake van is. In de praktijk blijkt dat het aan bestuursorganen is om te bepalen welke informatie openbaar gemaakt moet worden en dat er grote verschillen zijn tussen bestuursorganen waar het gaat om het actief openbaren van informatie.
Actieve openbaarmaking onder de Woo: een nieuwe mindset
Het belangrijkste maatschappelijke doel van de Woo is een open overheid. Definities van een open overheid bevatten doorgaans de volgende drie kernelementen: (i) Een overheid die transparant is en informatie verstrekt aan de samenleving, zowel uit zichzelf (actief) als op verzoek (passief); (ii) Een overheid die toegankelijk is en aanspreekbaar, en zich rekenschap geeft van haar acties; (iii) Een overheid die inclusief is, participerend en de samenleving actief betrekt bij besluit- en bestuursvorming. De Woo zet daarmee in op een ontwikkeling die een flinke verandering betekent ten opzichte van de bestuurscultuur zoals geconstateerd in de recente kabinetsreactie op de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. Dit betekent dat de implementatie van de Woo niet alleen een juridisch of organisatorisch vraagstuk is, maar vooral ook een cultuurverandering behelst. Een transparante overheid maakt de informatie waarover zij beschikt zo veel mogelijk actief openbaar. Actieve openbaarmaking betekent dat de overheid informatie uit eigen beweging publiceert en voor iedereen toegankelijk maakt. Een burger, journalist of Kamerlid hoeft hier dus niet eerst om te vragen. Ook is het belangrijk dat de openbaar gemaakte informatie goed vindbaar is en toegankelijk voor een breed publiek. Met de nieuwe actieve openbaarmakingsregeling in de Woo beoogt de wetgever een cultuurverandering te stimuleren in ambtelijke organisaties en bij bestuurders: het huidige principe van de Wob: “openbaar, tenzij”, wordt in de Woo aangevuld met het principe: “actief openbaar, tenzij”. Randvoorwaardelijk voor de gewenste cultuuromslag is dat de informatiehuishouding bij de overheid op orde is en dat de omgang met – en het bewaren van – informatie is gericht op actieve openbaarmaking. Die cultuurverandering kan in kleine dingen zitten, zo liet Regeringscommissaris Informatiehuishouding Arre Zuurmond in een interview over actieve openbaarmaking weten: “De overheid moet, veel meer dan nu het geval is, uitgaan van actieve openbaarmaking. Zorg dan ook dat je alles zo opslaat dat het goed te vinden is: e-mail geen bestanden naar collega’s maar stuur linkjes naar stukken die in een gezamenlijk Document Management Systeem staan. Zo kun je traceren wat er is gebeurd en dat openbaren als dat nodig is.”
De actieve openbaarmakingsregeling in de Woo
Hoofdstuk 3 van de Woo beoogt de actieve openbaarheid significant te versterken. De actieve openbaarmakingsregeling in de Woo is uitgebreid en niet eenvoudig. Heel in het kort komt zij op het volgende neer. Artikel 3.1 schrijft voor dat bestuursorganen bij de uitvoering van hun taak uit eigen beweging de bij hen berustende informatie neergelegd in documenten voor eenieder openbaar maken, als dat zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is en tenzij een uitzonderingsgrond aan openbaarmaking in de weg staat of met de openbaarmaking geen redelijk belang wordt gediend.
De kernbepaling waarin de actieve openbaarmakingsplicht is geconcretiseerd is artikel 3.3. Daarin is geregeld wat onder alle omstandigheden actief openbaar gemaakt moet worden (eerste lid), waaronder algemeen verbindende voorschriften en advisering over ontwerpen daarvoor. Het tweede lid geeft een uitvoerige catalogus van stukken die openbaar gemaakt moeten worden voor zover de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste tweede en vijfde lid en artikel 5.2 van de Wob zich er niet tegen verzetten. Het vierde lid bepaalt dat de openbaarmaking zo spoedig mogelijk moet plaatsvinden, maar uiterlijk binnen twee weken na vaststelling of ontvangst van de informatie. Voor een aantal documenten geldt een afwijkende regeling (vijfde lid).
Zienswijzeprocedure en rechtsbescherming tegen (voorgenomen)actieve openbaarmaking
De leden vijf tot en met zeven voorzien in een bedenkingen- en zienswijzeprocedure en rechtsbescherming tegen (voorgenomen) actieve openbaarmaking. Als sprake is van ingekomen documenten waarvan te verwachten valt dat belanghebbenden bedenkingen hebben tegen openbaarmaking, dan geldt dat de documenten niet openbaar gemaakt worden dan nadat die belanghebbenden gelegenheid hebben gekregen om binnen twee weken hun zienswijze naar voren te brengen. De mededeling dat (ondanks een ingebrachte zienswijze) toch tot actieve openbaarmaking wordt overgegaan wordt (in het zevende lid) met een besluit gelijk gesteld. Dat geeft gelegenheid om daartegen rechtsbescherming te zoeken en langs de weg van bezwaar en een verzoek om voorlopige voorziening openbaarmaking proberen tegen te gaan. Het stelsel van rechtsbescherming tegen (voorgenomen) actieve openbaarmaking kan alleen worden ingezet tegen (voorgenomen) actieve openbaarmaking. Als de opvatting is dat een bestuursorgaan te weinig uitvoering geeft aan zijn actieve openbaarmakingsplicht, staat de weg open van indiening van een verzoek om openbaarmaking.
In uitzonderlijke gevallen kan een bestuursorgaan beslissen om informatie actief openbaar maken, ook als de artikelen 5.1. en 5.2 van de Woo zich daartegen zouden verzetten. Dat kan alleen wanneer een ander zwaarwegend algemeen belang, daaronder begrepen het belang van openbare veiligheid, de volksgezondheid of het milieu of de bescherming van de democratische rechtsorde, dat in een concreet geval vergt (artikel 3.4 van de Woo). Het ligt voor de hand dat belanghebbenden ook in een dergelijk geval tegen een beslissing tot actieve openbaarmaking van informatie op deze grond, kunnen opkomen.
Openbaarmaking in de vorm van overzichten
Voor een aantal categorieën informatie uit stukken voorziet artikel 3.3a van de Woo in de mogelijkheid om de informatie openbaar te maken in de vorm van voor personen elektronisch raadpleegbare overzichten, ook weer behoudens voor zover de uitzonderingsgronden van de Woo zich niet tegen openbaarmaking van die informatie verzetten. Deze regeling geldt bijvoorbeeld voor subsidiebesluiten (eerste lid) en andere beschikkingen (tweede lid) en informatie over schriftelijke oordelen in klachtprocedures (derde lid). De aldus op te stellen overzichten moeten actueel zijn, waartoe zij ten minste iedere twee weken moeten worden bijgewerkt (vijfde lid).
Verantwoording over de uitvoering van de actieve openbaarmakingsregeling
Artikel 3.5 van de Woo beoogt tot slot een impuls te geven aan de actieve openbaarheid door voor te schrijven dat bestuursorganen in hun begroting en verantwoordingsverslag aan moeten geven hoe zij rekening houden met de bepalingen uit de Woo.
Wijze van openbaarmaking en fasering
De openbaarmaking van de in de artikelen 3.3 en 3.3a genoemde documenten geschiedt elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze door middel van een door Onze Minister in stand gehouden digitale infrastructuur. Deze infrastructuur, het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI), is op dit moment in ontwikkeling. Dit is het platform waarop actief openbaar gemaakte stukken gepubliceerd gaan worden.
De wetgever realiseerde zich dat bestuursorganen niet van de ene op de andere dag klaar zullen zijn voor grootschalige actieve openbaarmaking. Dit hoeft ook nog niet per 1 mei 2022. De fasering en planning die bepaalt vanaf welk moment bestuursorganen informatiecategorieën actief openbaar moeten gaan maken, wordt nog bekend gemaakt. De verwachting is dat de verplichting tot actieve openbaarmaking langs lijnen van geleidelijkheid wordt uitgebreid tot steeds meer van de in artikel 3.3. behandelde informatiecategorieën. Naar verluidt moeten de eerste informatiecategorieën vanaf 1 januari 2023 actief openbaar gemaakt gaan worden, waarna dat in de jaren daarna verder zal worden uitgebreid.
Lees hier de andere delen uit deze blogreeks:
