121ste uitspraak Bopa o.a. weigering Opa & Bopa vanwege stedenbouwkundige waarden, jurisprudentie wijzigingen ondergeschikte aard voortgezet

Eisers is het niet eens met de afwijzing. De rechtbank oordeelt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de nokverlegging een onevenredige inbreuk maakt op het stedenbouwkundige beeld en daarom in strijd is met een evenwichtige toedeling van functies en locaties. Verder oordeelt de rechtbank dat het college het belang van het behoud van de stedenbouwkundige waarden zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de belangen van eiseres bij een nokverlegging.

De hoofdregel is dat bij de heroverweging in het kader van het bezwaar rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op het moment van die heroverweging voordoen. Dat betekent echter niet dat iedere wijziging van een aanvraag in de bezwaarfase ertoe leidt dat het uitgangspunt dat een bestuursorgaan moet beslissen op de grondslag van de ingediende aanvraag moet worden verlaten. De wijziging van een aanvraag kan alleen in de heroverweging worden betrokken als deze van ondergeschikte aard is (ABRvS 29 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:3019).

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

eiseres] heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het vergroten van haar woning door middel van een nokverlegging. Het college heeft deze aanvraag met een besluit van 5 december 2024 afgewezen. Met een besluit van 10 april 2025 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van [eiseres] tegen het besluit van 5 december 2024 ongegrond verklaard en is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

Wettelijk kader

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (hierna: de Ow) in werking getreden. Omdat de aanvraag is ingediend na die datum, is de Ow daarop van toepassing.

Met de inwerkingtreding van de Ow heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Voor de gemeente Zwolle is dit het Omgevingsplan gemeente Zwolle (hierna: het omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden (zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Ow in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet).

Op het perceel van [eiseres], [adres 1] (hierna: het perceel), was vóór 1 januari 2024 (onder meer) het bestemmingsplan “Wipstrik” (hierna: het bestemmingsplan) van toepassing. Dit plan maakt dus deel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

Op grond van het bestemmingsplan heeft het deel van het perceel waarop de woning van [eiseres] staat de bestemming “Wonen” en de aanduidingen “maximale bouwhoogte (m): 8” en “maximum goothoogte (m): 4”. Op grond van artikel 15.2.1, aanhef en onder c, van de planregels geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen en bijbehorende bouwwerken binnen het bouwvlak dat ter plaatse van de aanduiding “maximum goothoogte (m), maximum bouwhoogte (m)” de goothoogte en bouwhoogte in meters niet meer dan de aangegeven goothoogte en bouwhoogte mogen bedragen. Op grond van artikel 15.4.1, aanhef en onder b, van de planregels kan bij een omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in artikel 15.2.1, onder c, om toe te staan dat de goothoogte en/of bouwhoogte van een bouwwerk wordt vergroot met niet meer dan 1 meter.

De overige wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Totstandkoming van het bestreden besluit

[eiseres] heeft op 8 maart 2024 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vergroten van haar woning door middel van een nokverlegging. Bij deze aanvraag heeft [eiseres] bouwtekeningen ingediend van 27 februari 2024. Op deze bouwtekeningen staat dat de goot- en bouwhoogte na de nokverlegging 8.415 millimeter (hierna: mm) respectievelijk 8.990 mm zullen zijn.

Met het besluit van 5 december 2024 heeft het college de aanvraag van [eiseres] afgewezen. Het college heeft geconstateerd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de maximale goot- en bouwhoogte worden overschreden. Verder heeft het college geconstateerd dat geen toepassing kan worden gegeven aan de afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 15.4.1, aanhef en onder b, van de planregels, omdat de maximale goothoogte met meer dan 1 meter wordt overschreden. Het college is niet bereid om af te wijken van het bestemmingsplan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, in de zin van artikel 5.1, eerste lid, onder a, en de bijlage bij artikel 1.1 van de Ow, omdat het bouwplan niet past in het stedenbouwkundig beeld en daardoor in strijd is met een evenredige toedeling van functies aan locaties.

Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van [eiseres] tegen het besluit van 5 december 2024 ongegrond verklaard en is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven, onder aanvulling van de motivering.

Is het college uitgegaan van de juiste maatvoering?

[eiseres] stelt zich op het standpunt dat het college niet is uitgegaan van de juiste maatvoering. Zij voert aan dat de oorspronkelijke bouwtekeningen niet bleken te kloppen en dat de werkelijke hoogte lager is. Volgens [eiseres] is haar woning nu 7.480 mm hoog en wordt deze door de nokverlegging maximaal 8.400 mm hoog. Zij verwijst naar de nieuwe bouwtekeningen die zij heeft ingediend in de bezwaarfase.

Het college voert aan dat het in zijn besluitvorming in de eerste plaats is uitgegaan van de bouwtekeningen die zijn gevoegd bij de aanvraag van 8 maart 2024. Uit deze tekeningen blijkt dat de aangevraagde goothoogte ongeveer 8.415 mm is en de aangevraagde bouwhoogte 8.990 mm. Dit is hoger dan de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte. Het college heeft in de bezwaarfase ook de aangepaste bouwtekeningen beoordeeld. Het heeft daarbij geconstateerd dat op de nieuwe bouwtekeningen weliswaar een minder grote goot- en bouwhoogte staan, maar dat ook als daarvan wordt uitgegaan nog steeds sprake is van een overschrijding van de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte.

De rechtbank oordeelt dat de in de bezwaarfase ingediende bouwtekeningen leiden tot een wijziging van de aanvraag van ondergeschikte aard en dat het college deze terecht heeft betrokken in de heroverweging in bezwaar. Zij legt dit hierna uit.

Het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend (ABRvS 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:743) en is in het besluit van 5 december 2024 dus terecht uitgegaan van de oorspronkelijke bouwtekeningen. De hoofdregel is dat bij de heroverweging in het kader van het bezwaar rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op het moment van die heroverweging voordoen. Dat betekent echter niet dat iedere wijziging van een aanvraag in de bezwaarfase ertoe leidt dat het uitgangspunt dat een bestuursorgaan moet beslissen op de grondslag van de ingediende aanvraag moet worden verlaten. De wijziging van een aanvraag kan alleen in de heroverweging worden betrokken als deze van ondergeschikte aard is (ABRvS 29 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:3019).

[eiseres] heeft in de bezwaarfase nieuwe bouwtekeningen van 14 januari 2025 ingediend. Op deze bouwtekeningen staat dat de goot- en bouwhoogte na het realiseren van de nokverlegging 7.790 mm respectievelijk 8.400 mm zullen zijn. Deze nieuwe tekeningen leiden tot een wijziging van het aangevraagde bouwproject. Partijen zijn het erover eens dat de nieuwe tekeningen niet leiden tot een wijziging van de verschijningsvorm van het bouwproject maar enkel tot een wijziging van de maatvoering, in die zin dat de goot- en bouwhoogte minder groot worden. De rechtbank constateert dat de afwijking van het omgevingsplan door deze wijziging in ieder geval niet groter wordt. Gelet op dit alles is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een wijziging van de aanvraag van ondergeschikte aard. Daarom was het niet nodig om voor deze wijziging een nieuwe aanvraag in te dienen en kon het college deze wijziging van de aanvraag betrekken in de heroverweging op grondslag van het bezwaar.

De rechtbank is van oordeel dat uit het bestreden besluit blijkt dat het college de nieuwe bouwtekeningen ook inderdaad heeft betrokken in de heroverweging. In het bestreden besluit wordt verwezen naar de bijlage “Reactie op de gronden van bezwaar”. In deze bijlage wordt ingegaan op de nieuwe bouwtekeningen. De rechtbank concludeert dat het college in het bestreden besluit terecht heeft gekeken naar de maten die zijn aangegeven in de nieuwe bouwtekeningen. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Is sprake van een onevenwichtige toedeling van functies aan locaties en heeft het college voldoende rekening gehouden met de belangen van [eiseres]?

[eiseres] stelt zich op het standpunt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan inbreuk maakt op de cultuurhistorische waarde van het straatbeeld. Daartoe voert zij aan dat in de wijk al verscheidene andere ontwikkelingen hebben plaatsgevonden die (lichte) afbreuk doen aan het oorspronkelijke beeld. Zij wijst erop dat de woningbouwvereniging reeds wijzigingen heeft doorgevoerd zoals het aanbrengen van kunststof kozijnen en zonnepanelen en het verwijderen van schoorstenen. Daarnaast wijst zij erop dat bij andere woningen in de [adres 1], de [adres 2] en [adres 3] ook al een nokverlegging heeft plaatsgevonden, waardoor het stedenbouwkundig ensemble is aangetast en er feitelijk sprake is van een doorbroken beeld. Verder voert zij aan dat een eenzijdige nokverlegging slechts een minimale wijziging geeft van het aangezicht van het ensemble. Daarnaast stelt [eiseres] zich op het standpunt dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen op het gebied van wooncomfort en verduurzaming en dat zij door het bestreden besluit onevenredig wordt benadeeld. Daartoe voert zij aan dat een nokverlegging isolatie van het dak mogelijk maakt en daardoor het comfort en de energie-efficiëntie vergroot. Ook voert zij aan dat de extra ruimte die de nokverlegging geeft voor haar, als alleenstaande ouder die vanuit huis werkt, essentieel is. Volgens [eiseres] is het door het college aangedragen mogelijkheid van het realiseren van een dakkapel door de beperkte hoogte en functionele bruikbaarheid geen reëel alternatief.

De rechtbank is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan een onevenredige inbreuk maakt op het stedenbouwkundige beeld en daarom in strijd is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Ook is de rechtbank van oordeel dat het college het belang van het behoud van de stedenbouwkundige waarden zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de belangen van [eiseres] bij een nokverlegging. Zij zal dit hierna toelichten.

Vaststaat dat de nokverlegging in strijd is met het bestemmingsplan (en dus ook met het omgevingsplan), omdat deze zal leiden tot een overschrijding van de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte. Het is niet mogelijk om hiervoor een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit te verlenen omdat de goothoogte wordt vergroot met meer dan 1 meter. Dit geldt ook als wordt uitgegaan van de nieuwe bouwtekeningen. Dit betekent dat de aanvraag betrekking heeft op een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Dit volgt uit de artikelen 1.1, eerste lid, en 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow, de bijlage bij artikel 1.1 van de Ow, artikel 22.26 van de planregels van het omgevingsplan en artikel 15.4.1, aanhef en onder b, van de planregels van het bestemmingsplan.

Een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan alleen worden verleend als sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit volgt uit artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen (Rb. Rotterdam 16 april 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:4689, r.o. 4.1, en de rechtbank Overijssel van 21 januari 2026, ECLI:NL:RBOVE:2026:232, r.o. 6.5).

Het college heeft aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag gelegd dat het bouwplan niet past in het stedenbouwkundig beeld. [eiseres] heeft niet betwist dat een onevenredige inbreuk op het stedenbouwkundig beeld kan leiden tot een onevenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Het college heeft zijn standpunt dat sprake is van een onevenredige inbreuk op het stedenbouwkundig beeld gebaseerd op een aantal bouwplanadviezen van de afdeling Ruimtelijke Planvorming van de gemeente. In deze adviezen staat onder meer het volgende. De woning van [eiseres] maakt deel uit van een ensemble. De woningblokken vormen een symmetrische eenheid, waarbij het van het bouwjaar voorziene deel ([adres 1]) in de zichtas ligt van de [adres 15]. Kenmerkend voor het blok is de mansardekap parallel aan de straat, die wordt onderbroken door kappen haaks hierop. Het plaatsen van een dakopbouw heeft tot gevolg dat het dak wordt doorgetrokken en de nok van de woning wordt verhoogd. De hoofdvorm van het bouwblok waarvan de woning van [eiseres] deel uitmaakt, is onaangetast. In dit bouwblok is nog geen enkele nokverhoging/-verlegging uitgevoerd. Vanuit stedenbouwkundig oogpunt is het niet wenselijk om de noklijn te onderbreken. Het verhogen van de nok verstoort de symmetrische opzet van het bouwblok, welke prominent zichtbaar is vanuit de [adres 15]. De nokverlegging zal zichtbaar zijn vanaf de openbare ruimte en dit heeft een nadelig effect op het straatbeeld en is daarom volgens de adviezen onwenselijk. Daarnaast heeft het college verwezen naar de “Cultuurhistorische quickscan, onderzoeksgebied Wipstrik, Zwolle” van oktober 2013 (hierna: de quickscan). De quickscan heeft onder meer betrekking op [adres 4] en [adres 5] en [adres 6] en [adres 7]. Het college voert aan dat de woning van [eiseres] deel uitmaakt van deze adressen en dat deze woning bovendien gelijk links is gelegen van het van het bouwjaar voorziene deel, in de zichtas van de [adres 15]. Het college heeft aangevoerd dat het eraan hecht om de in deze quickscan beschreven situatie stedenbouwkundig niet te verstoren.

De rechtbank is van oordeel dat het college zich op basis van deze adviezen en quickscan in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan leidt tot een onevenredige inbreuk op het stedenbouwkundige beeld en daarom in strijd is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarbij vindt de rechtbank vooral van belang dat de hoofdvorm van de woningen in het blok, waarvan de woning van [eiseres] deel uitmaakt, nog onaangetast is en dat deze woning in de zichtas van de [adres 15] ligt. De afwijking van de maximaal toegestane bouwhoogte is op basis van de nieuwe bouwtekeningen weliswaar kleiner dan deze op basis van de oorspronkelijk tekeningen was, maar de bouwhoogte zal nog steeds 92 centimeter groter zijn dan die van de woning aan de linkerzijde. De bouwhoogte van de woning aan de rechterzijde is weliswaar (nog) groter, maar deze woning is ook in de huidige situatie niet gelijk aan de woning van [eiseres] aangezien dit een hoekwoning is die qua vorm en afmetingen afwijkt van de andere woningen van het bouwblok. Ten aanzien van de door [eiseres] genoemde wijzigingen van het beeld door onderhoud, verschillen in constructie en verduurzamingsmaatregelen zoals zonnepanelen, heeft het college er terecht op gewezen dat het daarbij gaat om vergunningsvrije aanpassingen die de oorspronkelijke vorm van de woningen niet wijzigen.

De rechtbank is van oordeel dat het college het algemene belang van het behoud van de stedenbouwkundige waarden zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de belangen van [eiseres] bij verbetering van haar woonsituatie en de mogelijkheid van dakisolatie. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat [eiseres] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er geen andere manieren zijn om meer ruimte te creëren op de tweede verdieping, waarbij de stedenbouwkundige waarde van het symmetrische ensemble wel intact wordt gelaten en de bestaande noklijn wordt gehandhaafd, zoals bijvoorbeeld een dakkapel aan de achterzijde van de woning die aangrijpt onder de bestaande nokvorst. Volgens de nieuwe bouwtekeningen bevindt de nok zich op een afstand van 2,18 meter boven de vloer van de tweede verdieping. Daarom ziet de rechtbank niet in waarom de stahoogte in een dakkapel (voorzien van dakisolatie) niet hoger zou kunnen zijn dan 1,70 meter, zoals [eiseres] tijdens de zitting heeft gesteld.

Gelet op het voorgaande slaagt deze beroepsgrond niet.

Is het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel?

[eiseres] stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat het college wel toestemming heeft verleend voor nokverleggingen bij vergelijkbare woningen in de directe omgeving van haar woning. Dit geldt zowel voor woningen met een zadeldak als voor woningen met een mansardedak.

De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Zij legt dit hierna uit.

Het college heeft in de bij het bestreden besluit gevoegde bijlage “Reactie op de gronden van bezwaar” toegelicht waarom de situatie van de door [eiseres] genoemde woningen aan de [adres 8] en aan de [adres 10], 12, 16, 24, 30 en 34 niet vergelijkbaar is met de situatie van haar woning. Deze toelichting houdt onder meer het volgende in. De woning aan de [adres 8] is anders gesitueerd doordat in het bouwblok waarvan deze woning deel uitmaakt al meerdere opbouwen zijn gerealiseerd, de nokverlegging bij deze woning niet zichtbaar is vanaf de openbare ruimte, deze nokverlegging binnen de toegestane bouwhoogte blijft en deze woning niet in de zichtas vanuit de [adres 15] ligt. De woning aan de [adres 10] is niet vergelijkbaar, omdat dit een hoekwoning is. Voor de woningen aan de [adres 11] geldt een andere maximale goothoogte van 7 meter, waardoor in die gevallen – anders dan bij de woning van [eiseres] – een binnenplanse afwijking mogelijk was. Daarnaast was voor de woningen aan de [adres 12] ten tijde van de besluiten op de bouwaanvragen een ander bestemmingsplan van toepassing, was de aangevraagde bouwhoogte voor de woningen aan de [adres 13] niet in strijd met de planregels (maximaal 8 meter) en was de aangevraagde bouwhoogte van de woningen aan de [adres 14] kleiner dan de door [eiseres] aangevraagde bouwhoogte. Bovendien geldt voor alle genoemde woningen aan de [adres 2] dat de mansarde kappen een andere kapvorm en dakhelling hebben dan die van de woningen aan de [adres 1], dat ze niet zijn genoemd in de quickscan en dat ze niet in de zichtas vanuit de [adres 15] liggen.

De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de door het college gegeven toelichting. [eiseres] heeft op de zitting verklaard dat zij de bouwtekeningen en omgevingsvergunningen voor de nokverleggingen van een aantal woningen heeft gezien en dat daaruit blijkt dat daarbij ook sprake is van een bouwhoogte van 8,40 meter. Zij heeft de bedoelde tekeningen en vergunningen echter niet overgelegd en heeft ook niet op een andere manier aannemelijk gemaakt dat de door het college gegeven toelichting onjuist is.

Gelet op de door het college gegeven toelichting, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van vergelijkbare gevallen. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond.