134e uitspraak bopa o.a. verplichte, maar vormvrije participatie, geen bindend advies raad, belangenafweging: bouwen woningen weegt zwaarder

Enkele interessante overwegingen:

De voorzieningenrechter vat de beroepsgrond op als een beroep op schending van de verplichting een advies te vragen aan de gemeenteraad, op grond van het bindend adviesrecht (artikel 16.15a , onder b, van de Omgevingswet). Ter zitting heeft het college gewezen op het raadsbesluit “Bindend adviesrecht gemeenteraad bij Buitenplanse Omgevingsactiviteiten” van 22 juni 2021. De voorzieningenrechter constateert dat in paragraaf 3.4.5 van de onderbouwing van de aanvraag (‘Motivering BOPA’) van Arcadis uiteen is gezet dat het bouwplan past binnen de uitgangspunten van voornoemd raadsbesluit van 9 februari 2021. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen door eisers is ingebracht ook geen aanknopingspunten voor een andersluidend oordeel. Omdat het bouwplan gelet daarop valt onder een in bijlage 5 bij het raadsbesluit “Bindend adviesrecht gemeenteraad bij Buitenplanse Omgevingsplanactiviteiten” uitgezonderde categorie, is geen sprake van een door de gemeenteraad aangewezen geval waarin sprake is van een bindend adviesrecht. Het college hoefde daarom de gemeenteraad niet om advies te vragen.

Over de beroepsgrond dat de onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Op grond van artikel 16.55 van de Omgevingswet in combinatie met artikel 7.4 van de Omgevingsregeling moet de aanvrager van een omgevingsvergunning bij de aanvraag aangeven of participatie heeft plaatsgevonden en zo ja, hoe dit is verlopen. De gemeenteraad kan ten aanzien van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit vaststellen in welke gevallen participatie verplicht is. Op 16 november 2021 heeft de gemeenteraad in dit verband het besluit ‘Participatieplichtige buitenplanse omgevingsplanactiviteiten’ genomen. Daaruit blijkt dat voor onderhavig bouwplan, nu dit het bouwen van 10 of meer nieuwe woningen betreft, participatie verplicht is gesteld. De gemeenteraad heeft in voornoemd besluit geen vormvereisten gesteld aan de verplichte participatie, wat betekent dat wel participatie moet plaatsvinden, maar dat deze vormvrij is. Uit het rapport van 14 december 2023 van het Instituut voor Participatie bij Vastgoedontwikkeling, onderdeel van de aanvraag, blijkt dat het participatietraject heeft bestaan uit een algemene, open bijeenkomst op 19 juli 2023, drie workshops met diverse doelgroepen (waaronder een met omwonenden op 6 september 2023) en twee individuele gesprekken met specifieke omwonenden. Het plan is op enkele onderdelen aangepast naar aanleiding van hetgeen tijdens het participatietraject naar voren is gebracht. Uit het voorgaande blijkt dat participatie heeft plaatsgevonden. Deze heeft het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende mogen achten.

De voorzieningenrechter overweegt dat het college blijkens de bestreden besluiten de belangen van de omwonenden en het nadeel dat zij ondervinden van de nieuwbouw heeft onderkend, maar dat het college het belang van woningbouw (en daarmee ook het belang van vergunninghouder) zwaarder heeft laten wegen. Het college heeft voldoende gemotiveerd waarom aan woningbouw en verdichting in het binnenstedelijk gebied in dit geval een groot belang wordt gehecht. Pas als de gevolgen daarvan voor de omwonenden onevenredig zijn, kan de voorzieningenrechter er daarom een streep doorheen zetten. Gelet op het feit dat sprake is van een binnenstedelijk gebied, gelet op de onderlinge afstand en gelet op de uitgevoerde bezonningstudie, heeft het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter mogen vinden dat de omwonenden - hoewel zij nadeel ondervinden voor hun privacy en bezonning - niet onevenredig benadeeld worden.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Vergunninghoudster heeft op 23 mei 2025 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van 34 appartementen ter hoogte van de [adres] in Maastricht. Het college heeft deze vergunning op 30 september 2025 verleend. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.

Totstandkoming van de bestreden besluiten

Vergunninghoudster is eigenaar van het perceel ter hoogte van de [adres] in Maastricht. Het perceel bestaat deels uit een onbebouwd deel dat op dit moment wordt gebruikt als parkeerplaats en deels uit een appartementencomplex waarin begeleid wonen plaatsvindt. Op het onbebouwde deel van het perceel (hierna: de locatie) zal een nieuw appartementencomplex worden gerealiseerd met daarin 34 wooneenheden. Daarvan zijn 10 wooneenheden bestemd als sociale huurwoning, 12 wooneenheden als betaalbare koopwoning en 12 voor particuliere huur.

Bij besluit van 30 september 2025 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de volgende vier activiteiten:

1) Een omgevingsplanactiviteit voor een bouwactiviteit / voor bouwwerken als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Omgevingswet; (binnenplanse) omgevingsplanactiviteit, afgekort tot ‘opa’).

2) Een omgevingsplanactiviteit voor het handelen in strijd met de regels van het omgevingsplan als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Omgevingswet (buitenplanse omgevingsplanactiviteit, afgekort tot ‘bopa’).

3) Een technische bouwactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder a van de Omgevingswet;

4) Het wijzigen, herstellen of slopen van een beschermd monument als bedoel in artikel 3, tweede lid, onder a en b van de Erfgoedverordening van de gemeente Maastricht.

Eisers wonen tegenover de locatie en hebben bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning.

Het college heeft het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning in stand gelaten. Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld.

Gronden van beroep en omvang van het geding

Kort samengevat vinden eisers dat de onderbouwing die aan de omgevingsvergunning ten grondslag ligt, niet deugt. Zij vinden dat onvoldoende rekening is gehouden met hun woon- en leefklimaat, met name hun privacy en de gevolgen die het bouwplan zal hebben voor de bezonning en de toename van hittestress. Daarnaast zijn zij van mening dat de rapporten die aan de omgevingsvergunning en de bestreden besluiten ten grondslag liggen onvoldoende getoetst zijn op hun inhoud, waardoor de bestreden besluiten onzorgvuldig zijn voorbereid. Eiser 1 stelt dat het college niet goed heeft gemotiveerd waarom van het bestemmingsplan kon worden afgeweken, waarbij hij aangeeft dat het participatieproces onvoldoende is geweest. Daarnaast stelt hij dat niet is gekeken naar minder belemmerende alternatieven. Hij wijst erop dat de grond bij de locatie is verkocht voor het realiseren van zorgwoningen, terwijl nu reguliere appartementen worden gebouwd. Tot slot handelt het college volgens hem in strijd met het vertrouwensbeginsel, omdat het college in 2021 heeft toegezegd dat niet verder zou worden gebouwd in de wijk.

De door eisers aangevoerde beroepsgronden zien enkel op de door het college verleende vergunning voor het handelen in strijd met de regels van het omgevingsplan. Ten aanzien van de omgevingsplanactiviteit voor bouwwerken, de technische bouwactiviteit en de monumentenactiviteit hebben eisers geen gronden aangevoerd. Het oordeel van de voorzieningenrechter is dus beperkt tot de omgevingsvergunning voor zover daarmee is afgeweken van het omgevingsplan.

Beoordeling van de beroepsgronden over de gevolgde procedure en formele aspecten

Adviesrecht van de gemeenteraad

Ter zitting hebben eisers 2 gesteld dat de gemeenteraad gepasseerd is bij de totstandkoming van de verleende omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter vat dit op als een beroep op schending van de verplichting een advies te vragen aan de gemeenteraad, op grond van het bindend adviesrecht (artikel 16.15a , onder b, van de Omgevingswet). Ter zitting heeft het college gewezen op het raadsbesluit “Bindend adviesrecht gemeenteraad bij Buitenplanse Omgevingsactiviteiten” van 22 juni 2021. In bijlage 5 bij dit besluit staat in welke categorieën van gevallen de gemeenteraad geen adviseur is voor aanvragen om omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Onder 2 staat als categorie: “Aanvragen waarbij sprake is van uitbreidingen van woningen en/of bijgebouwen of van nieuwbouw van woningen binnen het stedelijk gebied, passend binnen de uitgangspunten van het raadsbesluit ‘Woonprogrammering Maastricht 2021 - 2030’ d.d. 9-2-2021”.

De voorzieningenrechter constateert dat in paragraaf 3.4.5 van de onderbouwing van de aanvraag (‘Motivering BOPA’) van Arcadis uiteen is gezet dat het bouwplan past binnen de uitgangspunten van voornoemd raadsbesluit van 9 februari 2021. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen door eisers is ingebracht ook geen aanknopingspunten voor een andersluidend oordeel. Omdat het bouwplan gelet daarop valt onder een in bijlage 5 bij het raadsbesluit “Bindend adviesrecht gemeenteraad bij Buitenplanse Omgevingsplanactiviteiten” uitgezonderde categorie, is geen sprake van een door de gemeenteraad aangewezen geval waarin sprake is van een bindend adviesrecht. Het college hoefde daarom de gemeenteraad niet om advies te vragen.

Participatie en minder belemmerende alternatieven

Over de beroepsgrond dat de onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Op grond van artikel 16.55 van de Omgevingswet in combinatie met artikel 7.4 van de Omgevingsregeling moet de aanvrager van een omgevingsvergunning bij de aanvraag aangeven of participatie heeft plaatsgevonden en zo ja, hoe dit is verlopen. De gemeenteraad kan ten aanzien van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit vaststellen in welke gevallen participatie verplicht is. Op 16 november 2021 heeft de gemeenteraad van Maastricht in dit verband het besluit ‘Participatieplichtige buitenplanse omgevingsplanactiviteiten’ genomen. Daaruit blijkt dat voor onderhavig bouwplan, nu dit het bouwen van 10 of meer nieuwe woningen betreft, participatie verplicht is gesteld.

De gemeenteraad heeft in voornoemd besluit geen vormvereisten gesteld aan de verplichte participatie, wat betekent dat wel participatie moet plaatsvinden, maar dat deze vormvrij is. Uit het rapport van 14 december 2023 van het Instituut voor Participatie bij Vastgoedontwikkeling, onderdeel van de aanvraag, blijkt dat het participatietraject heeft bestaan uit een algemene, open bijeenkomst op 19 juli 2023, drie workshops met diverse doelgroepen (waaronder een met omwonenden op 6 september 2023) en twee individuele gesprekken met specifieke omwonenden. Het plan is op enkele onderdelen aangepast naar aanleiding van hetgeen tijdens het participatietraject naar voren is gebracht. Uit het voorgaande blijkt dat participatie heeft plaatsgevonden. Deze heeft het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende mogen achten. Dat betekent dat voldaan is aan de participatieverplichting en de verplichte verslaglegging daarvan, zodat voldaan was aan het betreffende vereiste voor het in behandeling nemen van de aanvraag.

De voorzieningenrechter overweegt verder dat bij participatie geen resultaatverplichting bestaat om tot een voor alle partijen aanvaardbaar besluit te komen. Dat eisers het niet eens zijn met de uitkomst van de participatie en de verleende omgevingsvergunning, betekent niet dat sprake is geweest van gebrekkige participatie of van een onzorgvuldig besluit. Ook de omstandigheid dat niet gekozen is voor de door eisers voorgestelde minder belemmerende alternatieven maakt niet dat het participatieproces onvoldoende is geweest.

Betrouwbaarheid van het college

Voor zover eisers stellen dat het college onbetrouwbaar heeft gehandeld door bijvoorbeeld wisselende standpunten in te nemen, zich te baseren op de rapporten van vergunninghoudster zonder de onafhankelijkheid hiervan te controleren en af te wijken van het eerdere idee om zorgwoningen te realiseren op de locatie, overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Het college dient te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. Dat het college gaandeweg, gelet op de door eisers aangevoerde gronden in voorgaande fases van het proces, van standpunt is gewisseld, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende om te spreken van een onzorgvuldig besluit. Hetzelfde geldt voor de rapporten die onderdeel uitmaken van de aanvraag. Eisers hebben geen begin van bewijs geleverd dat de informatie in de rapporten onjuist is en dat deze niet onafhankelijk of niet zorgvuldig zijn beoordeeld. De voorzieningenrechter ziet in het voorgaande dan ook geen aanleiding om te oordelen dat de bestreden besluiten onzorgvuldig zijn voorbereid.

Beoordeling van de beroepsgronden over de inhoudelijke aspecten

Het toetsingskader

Op grond van het bestemmingsplan ‘Centrum’ (hierna: het bestemmingsplan), dat onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan gemeente Maastricht, geldt op de locatie de bestemming ‘Maatschappelijk’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Maastrichts Erfgoed’. Daarnaast is de locatie gelegen binnen drie functieaanduidingsgebieden: ‘beschermd stadsgezicht’, ‘archeologische zone a’ en ‘cultuurhistorisch attentiegebied’.

Artikel 12, onder d, van de bestemmingsplanregels bepaalt dat wonen op een locatie die als ‘maatschappelijk’ is aangewezen enkel toegestaan is indien het wonen met zorg betreft. Daarvan is hier geen sprake. Daarnaast is bouwen van nieuwe woningen op grond van artikel 29.5.2 van de planregels niet toegestaan.

Het college heeft daarom met toepassing van artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving een zogeheten omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) verleend. In voornoemd artikel is bepaald dat een bopa alleen verleend kan worden wanneer sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het college moet daarbij de betrokken belangen afwegen. De voorzieningenrechter oordeelt gelet op die beleidsruimte niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht, of het voldoende is gemotiveerd en of de nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Afwijken van de maatschappelijke bestemming

Eisers stellen dat het college onvoldoende gemotiveerd heeft dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies en locaties met het van de oorspronkelijke bestemming ‘Maatschappelijk’ afwijken ten behoeve van reguliere woningen. Het college verwijst voor een onderbouwing van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties naar hoofdstuk 5 van de Motivering BOPA bij de aanvraag, waarbij ter zitting nogmaals is gewezen op de woningnood in de gemeente Maastricht waarin wordt voorzien door middel van het bouwplan.

Zoals ter zitting aan eisers is voorgehouden, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het voor eisers eigenlijk niet relevant is of het te bouwen gebouw past binnen de bestemming ‘Maatschappelijk’ of niet. Eisers verzetten zich immers tegen de bouwmassa en situering van het gebouw en niet tegen de functie daarvan. Zorgwoningen, die wel passen binnen de maatschappelijke bestemming, zouden daarmee voor eisers even bezwaarlijk zijn. Hoewel het college het afwijken van de maatschappelijke bestemming slechts summier heeft onderbouwd - met de stellingen dat sprake was van een conserverend bestemmingsplan en dat gezien de woningnood er meer behoefte is aan gewone woningen dan aan (extra) zorgwoningen - acht de voorzieningenrechter deze onderbouwing in het licht van het voorgaande voldoende. Op de bouwmassa en situering gaat de voorzieningenrechter hierna in.

De bouwmassa, situering, privacy en bezonning

Eisers stellen dat de gevolgen van het te realiseren bouwplan op hun woongenot te ingrijpend zijn. Door de bouwmassa (drie verdiepingen met dak) op relatief korte afstand zullen de toekomstige bewoners in de achtertuinen en woningen van eisers kunnen kijken. Eisers maken zich zorgen om hun privacy. Daarnaast stellen eisers dat het zonlicht dat hun woningen bereikt fors verminderd zal worden door het bouwplan.

Ten aanzien van de privacy stelt het college dat alleen de tweede en derde bouwlaag van het bouwplan mogelijk voor inkijk zorgen. Enige inkijk is volgens het college echter inherent aan het wonen in een stedelijke omgeving en gelet op de tussenliggende afstand is sprake van een aanvaardbare situatie. Daarnaast wijst het college erop dat de bomen die tussen de woningen van eisers en de nieuwbouw staan, de inkijk beperken.

Ten aanzien van de bezonning verwijst het college naar het bezonningsonderzoek van bezonningsingenieur.nl dat onderdeel uitmaakt van de aanvraag. Het college stelt zich op het standpunt dat, hoewel de mate van daglichttoetreding voor eisers zal veranderen als gevolg van het bouwplan, dit niet onevenredig is. Daarnaast stelt het college dat er geen wettelijk minimumvereiste geldt voor daglichttoetreding voor bestaande gebouwen en dat de invloed die het bouwplan op de woningen van eisers heeft niet leidt tot een overschrijding van de zogeheten lichte TNO-norm waarmee in voornoemd rapport is gerekend.

De voorzieningenrechter overweegt dat het college blijkens de bestreden besluiten de belangen van de omwonenden en het nadeel dat zij ondervinden van de nieuwbouw heeft onderkend, maar dat het college het belang van woningbouw (en daarmee ook het belang van vergunninghouder) zwaarder heeft laten wegen. Zoals onder 21 weergegeven, heeft het college bij deze afweging beleidsruimte waar de voorzieningenrechter niet in kan treden. Het college heeft voldoende gemotiveerd waarom aan woningbouw en verdichting in het binnenstedelijk gebied in dit geval een groot belang wordt gehecht. Pas als de gevolgen daarvan voor de omwonenden onevenredig zijn, kan de voorzieningenrechter er daarom een streep doorheen zetten. Gelet op het feit dat sprake is van een binnenstedelijk gebied, gelet op de onderlinge afstand en gelet op de uitgevoerde bezonningstudie, heeft het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter mogen vinden dat de omwonenden - hoewel zij nadeel ondervinden voor hun privacy en bezonning - niet onevenredig benadeeld worden.

Hittestress

Eisers stellen daarnaast dat het bouwplan niet zal leiden tot een afname van hittestress in de omgeving. Het college verwijst naar de beleidsregel ‘Klimaatstrategie Maastricht 2023 – 2027’. Daaruit blijkt dat de parkeerplaats waarop gebouwd zal worden vanuit oogpunt van hittestress zeer ongunstig is. Het college onderbouwt in de bestreden besluiten waarom het bouwplan juist voor minder hittestress zal zorgen dan de huidige parkeerplaats. De voorzieningenrechter kan dit standpunt, mede gelet op het uitblijven van een nadere onderbouwing van het standpunt van eisers, volgen, voornamelijk omdat in de nieuwe situatie sprake zal zijn van meer groen, vanwege de vergroening van de binnenplaats en door de realisatie van groen- en sedumdaken.

Vertrouwensbeginsel

Naast het voorgaande beroept eiser 1 zich op een mededeling die is gedaan ten tijde van de aankoop van zijn woning. Hij stelt dat hem is gezegd dat de wijk waarin zijn woning is gelegen niet verder ontwikkeld zou worden en dat hij daarom niet hoefde te rekenen op onderhavig bouwplan.

Voor zover eiser 1 met voornoemde stelling een beroep wil doen op het vertrouwensbeginsel, is de voorzieningenrechter van oordeel dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat een aan het college toe te rekenen toezegging is gedaan dat in de toekomst geen nieuwbouw zal plaatsvinden op de locatie. Zonder een aan het college toe te rekenen toezegging kan geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan worden, nog daargelaten de vraag of het college niet zou mogen terugkomen op eventueel eerder gedane uitlatingen of gevoerd beleid ten aanzien van deze locatie.

Conclusie en gevolgen

De beroepen zijn ongegrond.