36ste rechterlijke uitspraak BOPA! o.a. advies gemeenteraad + aansluiten bij binnenplanse afwijkingsmogelijkheden + landschappelijke inpassing

De gemeenteraad is adviseur voor het vergunnen van een bopa in de door hem aangewezen gevallen waarvoor het college het bevoegd gezag is. Dat is geregeld in artikel 4.21 van het Omgevingsbesluit (Ob). De gemeenteraad heeft een lijst van categorieën gepubliceerd waarvoor hij als adviseur optreedt. Het college heeft de aanvraag voor advies aan de gemeenteraad voorgelegd op 4 juli 2024. De gemeenteraad heeft op de adviesaanvraag gereageerd, dat hij geen bedenkingen heeft. Verzoekers hebben aangevoerd dat het college in de adviesaanvraag de gemeenteraad onjuist heeft voorgelicht over de omvang van het initiatief. De voorzieningenrechter ziet geen reden om aan te nemen dat de gemeenteraad door het college onjuist of onvolledig is voorgelicht over de omvang van de vergunningaanvraag. Verzoekers hebben op zich terecht opgemerkt dat in de toelichting onder ‘ambtelijke duiding aanvraag’ enkel is vermeld dat de procedure voor de bopa moet worden gevolgd omdat de ontwikkelingen (gedeeltelijk) buiten het bouwvlak zijn gesitueerd. Het college heeft op de zitting erkend dat die toelichting beter had gekund. Het college heeft daarbij echter ook toegelicht dat de raad niet alleen de adviesaanvraag heeft gekregen, maar dat daarbij alle relevante stukken aan de raad zijn verstrekt. De voorzieningenrechter ziet op de adviesaanvraag bevestigd dat er bijlagen zijn bijgevoegd, waaronder het aanvraagformulier, de bouwtekeningen en de ruimtelijke onderbouwing/motivering evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De gemeenteraad heeft dus kennis kunnen nemen van het volledige plan, en is daarmee juist en volledig geïnformeerd.

Hoewel het initiatief van de vof niet volledig met toepassing van de binnenplanse regels voor het afwijken van het bestemmingsplan kon worden vergund, heeft het college toch bij een van die binnenplanse regels aangesloten bij de verlening van de BOPA. In het bestreden besluit is overwogen dat wordt aangesloten bij de toetsing aan de binnenplanse ontheffingsmogelijkheid voor het toestaan van een nevenactiviteit bij het agrarisch bedrijf (artikel 4.5.1 van het bestemmingsplan). Als het college in zijn belangenafweging in het kader van de bopa aansluit bij de (minder vergaande) binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van het bestemmingsplan, acht de voorzieningenrechter dat niet onredelijk.

Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een verleende omgevingsvergunning aan [V.O.F.] (hierna: de vof) voor het realiseren van een B&B1-voorziening op het [adres 1] . Verzoekers zijn het hier niet mee eens.

De vof heeft sinds 2021 het perceel [adres 2] in eigendom. Zij zet daar een paardenhouderij voort en is voornemens om een, zoals de aanvraag vermeldt, modern professioneel hippisch complex te gaan exploiteren. Als nevenactiviteit bij de paardenhouderij wenst zij daartoe ook een B&B te realiseren (zes verblijven met eigen badkamer, zonder eigen kookgelegenheid). Daarvoor is het noodzakelijk om een nieuw gebouw te realiseren met een totale oppervlakte van circa 325 m². Daarnaast wil zij enkele paddocks realiseren. Tot slot wil zij de bestaande woning herbouwen op dezelfde plaats.

Op 16 september 2024 heeft de vof een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor een nieuw te bouwen logiesgebouw aan de [adres 2] . De omgevingsvergunning is gevraagd voor de activiteiten:

- technische bouwactiviteit (artikel 5.1 tweede lid, onder a, van de Omgevingswet);

- omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet) en

- het buitenplans afwijken van regels van het omgevingsplan.

Het college heeft met het bestreden besluit de gevraagde omgevingsvergunning verleend.

Verzoekers runnen een glastuinbouwbedrijf (komkommerteelt) op het naastgelegen perceel [adres 3] . Zij hebben bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit en hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Verzoekers voeren aan dat de vergunningverlening niet voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarnaast leidt de vergunningverlening tot aanzienlijke belemmeringen voor hun bedrijfsvoering en een aantasting van hun woongenot.

De voorzieningenrechter stelt eerst vast wat het college met het bestreden besluit precies heeft vergund. Het is de voorzieningenrechter opgevallen dat in het dossier meerdere plannen en/of activiteiten worden benoemd. In de ruimtelijke onderbouwing wordt, naast de B&B-voorziening, ook gesproken van bijvoorbeeld paddocks en de herbouw van de bedrijfswoning. Ook bestaat er tussen partijen verschil van inzicht over de omvang van de omgevingsvergunning.

De voorzieningenrechter stelt vast dat de omgevingsvergunning het realiseren van een B&B-voorziening op het [adres 1] vergunt. De omgevingsvergunning is verleend voor de volgende activiteiten:

- technische bouwactiviteit (artikel 5.1 tweede lid, onder a, van de Omgevingswet);

- omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet) en

- het buitenplans afwijken van regels van het omgevingsplan.

In het verweerschrift heeft het college toegelicht dat het per abuis het gebruik van een bestaand gebouw ten behoeve van de ontbijtfaciliteit voor de B&B niet heeft opgenomen in de omgevingsvergunning. Dit betreft het gebruik van een bestaand gebouw in strijd met het omgevingsplan met een oppervlakte van 75 m².

De voorzieningenrechter gaat gelet op het voorgaande ervan uit dat vergunning is verleend voor het bouwen van een logiesgebouw van 325 m² (technische bouwactiviteit) en het gebruik van dat logiesgebouw en van een deel van een bestaand gebouw als ontbijtfaciliteit in strijd met het omgevingsplan (omgevingsplanactiviteit).

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu gedeeltelijk uit een tijdelijk deel. De regels van het (voormalig) bestemmingsplan ‘Correctieve herziening Buitengebied Alphen- Chaam 2010’ maken onderdeel uit van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan.

Heeft het college de gemeenteraad volledig geïnformeerd?

De gemeenteraad is adviseur voor het vergunnen van een bopa in de door hem aangewezen gevallen waarvoor het college het bevoegd gezag is. Dat is geregeld in artikel 4.21 van het Omgevingsbesluit (Ob). De gemeenteraad heeft op 14 november 2022 een lijst van categorieën gepubliceerd waarvoor hij als adviseur optreedt. Daarop is (onder 2) als categorie vermeld: de (ver)bouw van maatschappelijke voorzieningen, commerciële voorzieningen (o.m. winkels, kantoren, bedrijfsruimten), waarvan als gevolg de vloeroppervlakte aan voorzieningen met meer dan 250 m² toeneemt, met inbegrip van daarbij behorende bijgebouwen en andere voorzieningen.

Het college heeft de aanvraag voor advies aan de gemeenteraad voorgelegd op 4 juli 2024. De gemeenteraad heeft op de adviesaanvraag gereageerd, dat hij geen bedenkingen heeft. Verzoekers hebben aangevoerd dat het college in de adviesaanvraag de gemeenteraad onjuist heeft voorgelicht over de omvang van het initiatief.

De voorzieningenrechter ziet geen reden om aan te nemen dat de gemeenteraad door het college onjuist of onvolledig is voorgelicht over de omvang van de vergunningaanvraag. Verzoekers hebben op zich terecht opgemerkt dat in de toelichting onder ‘ambtelijke duiding aanvraag’ enkel is vermeld dat de procedure voor de bopa moet worden gevolgd omdat de ontwikkelingen (gedeeltelijk) buiten het bouwvlak zijn gesitueerd. Het college heeft op de zitting erkend dat die toelichting beter had gekund. Het college heeft daarbij echter ook toegelicht dat de raad niet alleen de adviesaanvraag heeft gekregen, maar dat daarbij alle relevante stukken aan de raad zijn verstrekt. De voorzieningenrechter ziet op de adviesaanvraag bevestigd dat er bijlagen zijn bijgevoegd, waaronder het aanvraagformulier, de bouwtekeningen en de ruimtelijke onderbouwing/motivering evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De gemeenteraad heeft dus kennis kunnen nemen van het volledige plan, en is daarmee juist en volledig geïnformeerd.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL)

In artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is bepaald dat, als een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bopa, deze alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Het begrip ‘evenwichtige toedeling’ is in het Bkl niet nader omschreven. Het bevoegd gezag heeft beleidsruimte om in te vullen wat een evenwichtige toedeling is. Beoogd is om aan te sluiten bij het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ dat gold onder de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Heeft het college in het kader van de bopa mogen aansluiten bij de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden van het bestemmingsplan?

Hoewel het initiatief van de vof niet volledig met toepassing van de binnenplanse regels voor het afwijken van het bestemmingsplan kon worden vergund, heeft het college toch bij een van die binnenplanse regels aangesloten. In het bestreden besluit is overwogen dat wordt aangesloten bij de toetsing aan de binnenplanse ontheffingsmogelijkheid voor het toestaan van een nevenactiviteit bij het agrarisch bedrijf (artikel 4.5.1 van het bestemmingsplan). Als het college in zijn belangenafweging in het kader van de bopa aansluit bij de (minder vergaande) binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van het bestemmingsplan, acht de voorzieningenrechter dat niet onredelijk.

Het college kan op grond van artikel 4.5.1 van het bestemmingsplan binnen de bestemming ‘agrarisch bedrijf’ medewerking verlenen aan verbrede landbouw en nevenactiviteiten. Een van de voorwaarden is dat de agrarische functie op het perceel als hoofdfunctie aanwezig en herkenbaar blijft en dat – in geval van recreatieve doeleinden – de gezamenlijke oppervlakte maximaal 400 m² bedraagt.

De vof heeft het perceel [adres 1] in gebruik als paardenhouderij. Ter zitting heeft de V.O.F. toegelicht dat de hoofdfunctie van haar bedrijf is het professioneel opfokken en africhten van (sport)paarden. In de ruimtelijke onderbouwing die bij de aanvraag is overgelegd, is toegelicht dat voor de projectlocatie een milieutoestemming geldt waarbinnen 10 volwassen paarden mogen worden gehouden en 19 paarden in opfok. Als nevenactiviteit wordt er ook aan educatie gedaan, op het gebied van dierenwelzijn, gezondheid, hygiëne, voeding, verzorging, rijvaardigheid en veiligheid. Daarvoor is een loods op het terrein aanwezig (oppervlakte 200 m²), die tevens wordt gebruikt als vergaderlocatie en kantine voor het personeel.

In de ruimtelijke onderbouwing is verder toegelicht dat de beoogde B&B-voorziening als nevenactiviteit bij paardenhouderij zal worden geëxploiteerd. De V.O.F. heeft ter zitting toegelicht dat zij zich richt op paardenhouders. De kamers zijn ingericht voor twee personen. Zij kunnen met hun paard komen, dat daar ook kan worden gestald. De mogelijkheid bestaat voor deze paardenhouders om gebruik te maken van de trainingsfaciliteiten, maar ze kunnen ook zelfstandig met hun paard in de omgeving rijden. In het bestaande gebouw dat nu al wordt gebruikt als educatie- en vergaderruimte en kantine voor het personeel, wordt een ontbijtfaciliteit gerealiseerd met een oppervlakte van maximaal 75 m². Met een bouwoppervlakte van de B&B-verblijven van 325 m² en de gebruiksoppervlakte van de ontbijtfaciliteit, blijft de gezamenlijke oppervlakte binnen de op grond van artikel 4.5.1 van het bestemmingsplan maximaal toegestane 400 m².

Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat de nevenactiviteit buiten het bouwvlak wordt gerealiseerd, maar dat de ruimtelijke impact van de nevenactiviteit beperkt is. Het college heeft daarbij opgemerkt dat het bouwvlak nog geen 1,5 hectare groot is en dat de locatie van de B&B-voorziening grenst aan het bouwvlak.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college met het voorgaande in redelijkheid kunnen overwegen dat de vergunde B&B-voorziening kan worden aangemerkt als nevenactiviteit bij het bestaande agrarisch bedrijf van de vof, aangezien deze in omvang en functioneel ondergeschikt is aan en aanvullend is op de bestaande paardenhouderij.

Verzoekers stellen zich op het standpunt dat het initiatief van de vof niet mocht worden vergund omdat het college niet heeft onderzocht in hoeverre de landschaps- en natuurwaarden binnen de bestemming ‘agrarisch met waarden’ worden aangetast.

De voorzieningenrechter volgt verzoekers daarin niet. In de ruimtelijke onderbouwing die bij de aanvraag is overgelegd, en die het college in het bestreden besluit heeft opgenomen als onderdeel van de verleende omgevingsvergunning, is op zorgvuldige wijze toegelicht dat de landschapswaarden van het perceel met de beoogde ontwikkelingen niet worden aangetast. Toegelicht is dat door het clusteren van alle gebouwen en voorzieningen er een grote open ruimte overblijft voor het weiland en de paddocks in het gras, en dat het zicht vanaf de [verzoeker 4] richting het achterliggende landschap in het noorden ook gehandhaafd blijft. Verder is ingegaan op het landschappelijk kenmerk van de locatie en de verschillende landschapselementen in de directe omgeving. Deze landschappelijke inpassing wordt gehandhaafd door een landschappelijk inpassingsplan, dat ook als afbeelding in de ruimtelijke onderbouwing is opgenomen.

Verzoekers voelen zich benadeeld door het landschappelijk inpassingsplan. Door de aanplant van bomen langs de perceelsgrens, worden zij in hun bedrijfsvoering geschaad. De groeicyclus van de komkommers is gebaseerd op natuurlijk daglicht en rust in de nacht. Deze cyclus wordt verstoord door de aanplant van de bomen en ook door de aan te brengen verlichting. Daarnaast vrezen verzoekers voor ongedierte en schade door bladval van de bomen.

De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekers de gevolgen van de bomen en de lichtbronnen voor de groeicyclus van de komkommers niet hebben onderbouwd. Daarbij komt dat de bomen en de lichtbronnen ook kunnen worden geplaatst/geplant zonder omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter stelt ook vast dat er een behoorlijke afstand ligt tussen de B&B-voorziening en het erf van verzoekers en dat dit onbebouwd terrein blijft. Om aan verzoekers tegemoet te komen is op de erfgrens bij verzoekers een haag ingetekend in plaats van bomen. De voorzieningenrechter vindt het mede daarom niet aannemelijk dat de gebruiksmogelijkheden op het perceel van verzoekers op onevenredige wijze worden geschaad.

Gelet op de afstand tussen de vergunde B&B-voorziening en de woning van verzoekers, kan ook niet worden gezegd dat er sprake is van een onevenredige aantasting van de privacy en het woongenot van verzoekers.

Al met al is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omgevingsvergunning voor de B&B-voorziening is verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Gebreken aan de verleende omgevingsvergunning

De voorzieningenrechter constateert wel dat er twee gebreken kleven aan de verleende omgevingsvergunning.

Aan het bestreden besluit is als voorwaarde verbonden dat de volgende, nadere gegevens moeten worden ingediend: “- Op pagina 34 van de ruimtelijke onderbouwing is de tekst niet correct. Er wordt 6 x 6 meter vermeld. Maar dit moet natuurlijk 6 x 2 meter zijn.

- Er zijn schuine parkeervakken van 45 graden aangegeven, maar deze moeten minimaal 4,95 meter bij 2,30 meter zijn. Dat is niet het geval.”

Ter zitting kon niet worden opgehelderd of inmiddels aan deze voorwaarde is voldaan. Verder geldt, zoals onder 8 is overwogen, dat het college het gebruik van een bestaand gebouw als ontbijtfaciliteit voor de B&B met een oppervlakte van 75 m² per abuis niet heeft opgenomen in de omgevingsvergunning.

Naar verwachting kunnen deze gebreken worden hersteld in het nog te nemen besluit op bezwaar. De voorzieningenrechter ziet daarin dan ook geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening.

Conclusie en gevolgen

De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.