Op 22 december 2025 deed de rechtbank Noord-Holland, ECLI:NL:RBNHO:2025:14794, ( de inmiddels 72ste rechterlijke uitspraak over de BOPA. Het ging om een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van een monumentaal bijgebouw ten behoeve van een woonfunctie. Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, omdat volgens het college sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Het betreft een functiewijziging van een bijgebouw naar een woning.
Omdat het gebruik van de kapberg als woning in strijd is met het bestemmingplan en het bestemmingsplan zelf geen afwijkingsmogelijkheid kent, kan de gevraagde omgevingsvergunning slechts worden verleend door middel van een buitenplanse omgevingsplan activiteit als voldaan wordt aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Opmerking Y. Schönfeld: Hiermee bevestigt de rechtbank dus dat een aanvraag voor een omgevingsplanactiviteit bouwen die strijdig is met het tijdelijke deel van het omgevingsplan (maar wel past binnen een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit een bestemmingsplan uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan) niet automatisch verkleurt naar een BOPA.
Het beroep van eiser op artikel 13 van de Erfgoedverordening 2023 leidt niet tot een ander oordeel, omdat er geen sprake is van strijd met het specialiteitsbeginsel. Het bepaalde in zowel de Erfgoedverordening als de Omgevingsvisie Wormerland 2022 (hierna: Omgevingsvisie) en de Omgevingsverordening NH2022 is gericht op het behoud van de ruimtelijke kwaliteit van de fysieke leefomgeving. In dit geval de ruimtelijke kwaliteit van het bebouwingslint in veenpolderlandschap. De instandhoudingsverplichting uit de Erfgoedverordening is daarbij ook een regel met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Bovendien staat in artikel 5.130, tweede lid, aanhef en onder c, van het Bkl dat met het oog op het belang van het behoud van cultureel erfgoed in een omgevingsplan in ieder geval regels worden gesteld ter bescherming van daarvoor in aanmerking komend cultureel erfgoed, waarbij rekening wordt gehouden met het beginsel ‘het bevorderen van het gebruik van monumenten, zo nodig door wijziging van die monumenten, rekening houdend met de monumentale waarden.’ Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank het verlenen van medewerking aan hergebruik in dit geval terecht opgevat als het bevorderen van het gebruik van monumenten.
Deze uitspraak gaat over het door het college aan vergunninghouder verlenen van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van een monumentaal bijgebouw ten behoeve van een woonfunctie. Eiser is het niet eens met het verlenen van de omgevingsvergunning. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Het college heeft gebruik kunnen maken van de mogelijkheid om af te wijken van het omgevingsplan door middel van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, omdat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Eiser woont op het perceel [perceel] in Jisp. Vergunninghouder is eigenaar van een monumentaal bijgebouw dat staat op het achtererf van het lintperceel [lintperceel] in Jisp. Het bijgebouw dateert uit 1905 en is een met pannen bekleed hooihuis, ook pannenhooihuis of pannenkapberg genoemd (hierna: de kapberg). Op enig moment is de kapberg uitgebreid met stallen waardoor deze het uiterlijk kreeg van een onvolledige stolpboerderij. De kapberg is in 2006 aangewezen als gemeentelijk monument en was toen voornamelijk in gebruik als werkplaats. Na het verlenen van omgevingsvergunningen in 2019 en 2021 is de kapberg verbouwd en gerenoveerd ten behoeve van bestaand gebruik. Deze omgevingsvergunningen zijn onherroepelijk.
Op 11 januari 2024 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van het gebruik van de kapberg ten behoeve van een woonfunctie. Met het besluit van 10 juli 2024 (hierna: het primaire besluit) heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit verleend. Hiertegen heeft eiser op 19 augustus 2024, aangevuld op 18 september 2024, bezwaar gemaakt. Op 22 oktober 2024 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de externe bezwaarcommissie Wormerland (hierna: de commissie). Op 10 december 2024 heeft de commissie een advies uitgebracht.
Op 27 januari 2025 heeft eiser in verband met het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar het college in gebreke gesteld en op 20 februari 2025 heeft eiser beroep ingesteld.
Met het besluit van 14 maart 2025 (hierna: het bestreden besluit) op het bezwaar van eiser heeft het college het bezwaar van eiser ontvankelijk en gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen en daarvoor in de plaats een gewijzigd besluit op de aanvraag genomen, waarmee het college opnieuw een omgevingsvergunning heeft verleend voor het wijzigen van het gebruik van de kapberg ten behoeve van een woonfunctie.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Vergunninghouders hebben op 11 januari 2024 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning. Dat betekent dat de nieuwe Omgevingswet van toepassing is. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente (artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ook bestaat het tijdelijke deel van het omgevingsplan uit enkele gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat. De bruidsschat bevat regels die eerst op Rijksniveau geregeld waren, maar nu (in ieder geval tijdelijk) onderdeel uitmaken van het omgevingsplan.
Voor het perceel waar de kapberg op is gelegen was voor 1 januari 2024 het Parapluplan Parkeren Wormerland (hierna: het parapluplan) en het bestemmingsplan “Oostknollendam, Jisp en Neck” (hierna: het bestemmingsplan) van toepassing. Het parapluplan en het bestemmingsplan maken onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Wormerland. Volgens het bestemmingsplan en de plankaart rust op het gehele perceel de enkelbestemming ‘Wonen’ en de dubbelbestemming ‘Zone archeologische waarde’.
Artikel 18.1, aanhef en onder a, van het bestemmingplan bepaalt dat de op de plankaart voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd zijn voor het bestaande aantal woningen in een aantal categorieën. In het bouwvlak voor de bestaande woning staat met een ‘V’ aangeduid dat zich op het perceel één bestaande vrijstaande woning bevindt. De overige bouwwerken op het perceel, waaronder de kapberg, zijn bijgebouwen.
De omgevingsvergunning is aangevraagd voor de omgevingsplanactiviteiten: het gebruiken van een bouwwerk en het afwijken van het omgevingsplan (buitenplanse omgevingsplanactiviteit, een BOPA, YS).
De omgevingsvergunning is aangevraagd voor een omgevingsplanactiviteit. Onder een omgevingsplanactiviteit wordt onder meer verstaan een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan (dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ en ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd). Dit wordt de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (artikel 5.21, tweede lid, aanhef en onder b en c, van de Omgevingswet) genoemd. Het gebruiken van de kapberg voor wonen is op grond van het tijdelijk deel van het omgevingsplan verboden zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (op grond van artikel 22.26 en 22.27 van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan, in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet).
Afdeling 8.1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bevat beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de aanvraag van de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit beoordeelt. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat dat voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit de omgevingsvergunning alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarnaast gelden de beoordelingsregels die in artikel 8.0b en 8.0e van het Bkl staan. In artikel 22.29 van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan staat het toetsingskader voor een omgevingsplanactiviteit. Uit die bepaling volgt dat voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het gebruiken van het bouwwerk de omgevingsvergunning alleen wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de in het omgevingsplan gestelde regels over het gebruiken van bouwwerken en ook niet in strijd mag zijn met de redelijke eisen van welstand, beoordeeld volgens de criteria van de welstandsnota.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Inhoudelijk
Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, omdat volgens het college sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Het betreft een functiewijziging van een bijgebouw naar een woning. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de functiewijziging niet in strijd is met artikel 4.1.1, aanhef en onder a, van het parapluplan en artikel 21 van het bestemmingsplan, maar dat de functiewijziging wel in strijd is met artikel 18.1, aanhef en onder a, van het bestemmingplan en dat er geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid is.
Strijd met het bestemmingsplan en binnenplanse afwijkingsmogelijkheid
De rechtbank stelt vast dat eiser geen gronden heeft gericht tegen het standpunt van het college dat de functiewijziging niet in strijd is met artikel 4.1.1, aanhef en onder a, van het parapluplan en artikel 21 van het bestemmingsplan. Ook heeft eiser geen gronden gericht tegen het standpunt van het college dat de functiewijziging wel in strijd is met artikel 18.1, aanhef en onder a, van het bestemmingplan. Verder stelt de rechtbank vast dat de verleende omgevingsvergunning uitsluitend betrekking heeft op het gebruik van de kapberg in strijd met het bestemmingsplan en dat de vergunde activiteit niet ziet op bouwen. De omgevingsvergunningen voor het verbouwen en renoveren van de kapberg ten behoeve van bestaand gebruik zijn al in 2019 en 2021 verleend en deze omgevingsvergunningen zijn onherroepelijk.
De rechtbank is met het college van oordeel dat er geen mogelijkheid is om binnenplans af te wijken van het bestemmingsplan. Artikel 18.3.2 van het bestemmingsplan bepaalt dat het college een vrijstelling kan verlenen van het bepaalde in artikel 18.1 van het bestemmingsplan en kan toestaan dat een stolp wordt gebruikt voor meer dan één woning. Dit artikel gaat over het realiseren van een tweede woning in een bestaande stolp die reeds in gebruik is als woning. Omdat de kapberg geen bestaande stolpwoning is, is dit artikel in dit geval niet van toepassing. Dat betekent dat de gronden die eiser aanvoert die betrekking hebben op artikel 18.3.2 van het bestemmingsplan niet tot het door hem gewenste resultaat kunnen leiden en buiten beschouwing worden gelaten.
Evenwichtige toedeling van functies aan locaties
Omdat het gebruik van de kapberg als woning in strijd is met het bestemmingplan en het bestemmingsplan zelf geen afwijkingsmogelijkheid kent, kan de gevraagde omgevingsvergunning slechts worden verleend door middel van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit als voldaan wordt aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL).
Het college heeft besloten gebruik te maken van de mogelijkheid om af te wijken van het omgevingsplan door middel van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, omdat volgens het college sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De functiewijziging betreft een wijziging van een karakteristiek monumentaal bijgebouw naar een woning. Dit betreft het toevoegen van een woning aan de woningvoorraad. Omdat het bijgebouw achter de oorspronkelijke woning is gelegen, betreft dit ook tweedelijns wonen binnen de karakteristieke lintbebouwing gelegen in het ‘Beschermd landschap’ als bepaald in de Omgevingsverordening NH2022 van de Provincie Noord-Holland. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend, omdat het gebruik van de kapberg als woning in lijn is met de Woonvisie 2017-2025 van de gemeente Wormerland (hierna: de Woonvisie). Tweedelijns wonen bij bestaande lintbebouwing behoort in dit geval tot de mogelijkheden en het gebruik als woning in plaats van als werkplaats dan wel schuur maakt niet dat geen sprake meer is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Ook heeft het college met betrekking tot het ‘Beschermd landschap’, waartoe de locatie van de kapberg behoord, overwogen dat de cultuurhistorische waarden en de ‘kernkwaliteit’ niet worden aangetast, omdat de bestaande bouwmassa niet wordt vergroot en het zicht op het achterliggende landschap niet wijzigt. Gelet op het bepaalde in de Omgevingsverordening NH2022 heeft regionale afstemming plaatsgevonden met de gemeenten Oostzaan, Waterland, Edam-Volendam, Purmerend, Zaanstad en Landsmeer en de regio heeft volgens het college geen bezwaar tegen het toevoegen van deze enkele woning aan het dorpslint van Jisp. Verder heeft het college overwogen ten aanzien van de belangen van eiser dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de woonsituatie, de verkeersveiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden. Ook is in de belangenafweging ingegaan op de privacy van eiser en de conclusie van het college is dat geen sprake is van een onevenredige aantasting van de woon- en leefomgeving van eiser als gevolg van het gewijzigde gebruik van het monumentale bijgebouw als woning.
De rechtbank overweegt dat een evenwichtige toedeling van functies aan locaties een open norm is en het bevoegd gezag beleidsruimte heeft om deze in te vullen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van een omgevingsvergunning in overeenstemming is met deze norm. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht.
Eiser voert aan dat een functiewijziging van een monument alleen mogelijk is als daarmee het behoud van het monument wordt gegarandeerd. Volgens eiser wordt niet voldaan aan deze eis, omdat de renovatie al is uitgevoerd. Daarmee is het behoud van het monument al zeker gesteld en dient de woonbestemming achterwege te blijven. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. Het college heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de woonfunctie een passende nieuwe functie voor het monumentale bijgebouw is en dat sprake is van zinvol hergebruik van een cultuurhistorisch waardevol pand. Hierbij heeft het college terecht betrokken dat vergunninghouder eerder heeft geïnvesteerd in het behoud van het monument met het oog op een mogelijke toekomstige functiewijziging. Dat vergunninghouder ervoor heeft gekozen om de nu vergunde omgevingsvergunning los van de overige reeds vergunde omgevingsvergunningen aan te vragen, maakt niet dat het college de voorafgaande renovatie gericht op het behoud van het pand nu niet bij de overwegingen mag betrekken. Daarbij acht de rechtbank van belang dat uit de kernwaarden genoemd in de Woonvisie volgt dat de gemeente herstructurering en hergebruik van cultuurhistorisch waardevolle (monumentale) panden door een nieuwe functie in Jisp stimuleert en dat de gemeente open staat voor passende nieuwe functies om het behoud van monumenten te garanderen. Bovendien staat in de Structuurvisie Wormerland 2025 hierover: “In en nabij Jisp komen meerdere cultuurhistorisch waardevolle panden voor. Het betreft hier houten panden, waarvan sommige monumentaal zijn. Hergebruik van deze panden door een nieuwe functie wordt gestimuleerd door de gemeente.” Het college leest hier terecht geen weigeringsgrond in voor de aangevraagde omgevingsvergunning.
Het beroep van eiser op artikel 13 van de Erfgoedverordening 2023 leidt niet tot een ander oordeel, omdat er geen sprake is van strijd met het specialiteitsbeginsel. Het bepaalde in zowel de Erfgoedverordening als de Omgevingsvisie Wormerland 2022 (de Woonvisie maakt onderdeel uit van de Omgevingsvisie Wormerland 2022), Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening NH2022 is gericht op het behoud van de ruimtelijke kwaliteit van de fysieke leefomgeving. In dit geval de ruimtelijke kwaliteit van het bebouwingslint in veenpolderlandschap. De instandhoudingsverplichting uit de Erfgoedverordening is daarbij ook een regel met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Bovendien staat in artikel 5.130, tweede lid, aanhef en onder c, van het Bkl dat met het oog op het belang van het behoud van cultureel erfgoed in een omgevingsplan in ieder geval regels worden gesteld ter bescherming van daarvoor in aanmerking komend cultureel erfgoed, waarbij rekening wordt gehouden met het beginsel ‘het bevorderen van het gebruik van monumenten, zo nodig door wijziging van die monumenten, rekening houdend met de monumentale waarden.’ Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank het verlenen van medewerking aan hergebruik in dit geval terecht opgevat als het bevorderen van het gebruik van monumenten.
Voor zover eiser stelt dat uit de Omgevingsvisie volgt dat voor percelen gelegen in het gebied ‘Bebouwingslint en Veenpolderlandschap’ geldt dat wonen in de tweede lijn denkbaar is, maar enkel indien dat leidt tot een kwaliteitsverbetering en de diversiteit behouden blijft, kan de rechtbank eiser hierin niet volgen. De door eiser bedoelde kwaliteitsverbetering ziet op locaties waarbij sprake is van herontwikkeling en transformatie en dat is in dit geval niet aan de orde. In dit geval gaat het alleen om een functiewijziging van een bestaand bijgebouw waarbij sprake is van het behoud van een cultuurhistorisch waardevol pand. Het is geen nieuwe ruimtelijke ontwikkeling waarbij bebouwing wordt toegevoegd dan wel ingepast in het beschermde landschap.
Conclusie
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college op goede gronden heeft besloten gebruik te maken van de mogelijkheid om af te wijken van het omgevingsplan door middel van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, omdat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Het beroep is ongegrond.
