98e uitspraak bopa o.a. status toelichting omgevingsplan?, ondanks dat aan verkeerde welstandscriteria is getoetst blijven rechtsgevolgen in stand

Enkele interessante overwegingen.

Uit vaste rechtspraak volgt dat deze regels strekken tot bescherming van het algemeen belang van archeologische waarden, en niet strekken tot bescherming van het belang van een appellant die bescherming zoekt in het belang dat hij gevrijwaard blijft van nadelige gevolgen van een omgevingsvergunning voor zijn woon- en leefklimaat. De enkele omstandigheid dat appellant in de nabijheid woont, betekent niet dat hij in rechte kan opkomen voor het algemene belang van de bescherming van archeologische waarden zoals die geregeld zijn in een bestemmingsplan.

De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat de plantoelichting geen onderdeel uitmaakt van het juridisch bindende kader van het bestemmingsplan (ABRvS 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:583, ro. 4.2). De niet-bindende plantoelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze meer inzicht kan geven over de bedoeling van de planwetgever als de bestemming en de bijbehorende regels waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Daarvan is in dit geval geen sprake. Wat eiser heeft aangevoerd over termen of uitgangspunten uit de plantoelichting die bij het verlenen van de omgevingsvergunning niet voldoende in acht zijn genomen, treft dan ook geen doel. Dat geldt temeer nu het bouwplan voor een deel in strijd is met het omgevingsplan en er om die reden van is afgeweken.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat sprake is van een motiveringsgebrek, omdat het college getoetst heeft aan de welstandscriteria van een verkeerd welstandsgebied uit de welstandsnota. De rechtbank komt tot het oordeel dat het college dit gebrek in de beroepsfase heeft hersteld en de omgevingsvergunning mocht verlenen. De rechtbank ziet daarom aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Deze uitspraak gaat over besluit van het college om aan de Stichting een omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van een al gebouwde schuur op het adres [adres 1] in [woonplaats] (het perceel). Eiser is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning en heeft beroep ingesteld.

Totstandkoming van het bestreden besluit

Eiser woont aan de [adres 2] in [woonplaats]. Zijn woning ligt vlak naast het perceel dat in gebruik is bij de Stichting. De Stichting biedt een tijdelijke (beschermde) woonomgeving voor mensen met een verleden in de psychiatrie en/of verslavingszorg, met als doel hen te begeleiden naar een terugkeer in de maatschappij. Aan de achterzijde van het perceel is een schuur gebouwd. In deze schuur kunnen de bewoners hun fietsen stallen en tuingereedschap opbergen. De schuur heeft een oppervlakte van ongeveer 25 m². Vanuit de [straat 1] loopt een openbaar toegankelijk voetgangerspad over het perceel richting de [straat 2]. Dit pad loopt over het perceel vlak voor de schuur langs.

Eiser heeft op 23 december 2021 het college verzocht om handhavend op te treden tegen de schuur. Het college heeft dit verzoek afgewezen, omdat de schuur volgens het college vergunningvrij gebouwd mocht worden. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en beroep ingesteld. De rechtbank Midden-Nederland (15 april 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:2757) heeft het beroep gegrond verklaard, omdat de schuur niet voldoet aan de vereisten om vergunningvrij te bouwen. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.

De Stichting heeft op 18 september 2024 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de schuur. Het college heeft de omgevingsvergunning op 20 februari 2025 verleend. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Het college heeft met het besluit van 7 juli 2025 (het bestreden besluit) het bezwaar ongegrond verklaard en de verleende vergunning in stand gelaten.

Beoordeling door de rechtbank

Het bestreden besluit

Als onderdeel van het omgevingsplan is op het perceel het bestemmingsplan “[bestemmingsplan]” van kracht. Op het perceel rust op grond van dit bestemmingsplan de bestemming ‘Gemengd-1’. Op grond van de daarbij behorende planregels zijn onder meer maatschappelijke voorzieningen toegestaan. In deze procedure is niet in geschil dat het gebruik van het perceel door de Stichting in overeenstemming is met de planregels. Niet in geschil is eveneens dat de schuur wel in strijd is met artikel 3.2.1, onder c, van de planregels. Op grond van de planregels is buiten het bouwvlak een bijbehorend bouwwerk van slechts 10 m² toegestaan. De schuur, die zich bevindt buiten het bouwvlak, heeft een oppervlakte van 25 m² en is dus 15 m2 groter dan toegestaan. De aanvraag is om die reden in strijd met het omgevingsplan en ziet dus op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. In dat geval kan de omgevingsvergunning alleen worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving). Voor de motivering dat het bouwplan hieraan voldoet, heeft het college verwezen naar het advies van de Stedenbouwkundige afdeling. Voor de motivering dat het bouwwerk in overeenstemming is met de redelijke eisen van welstand, heeft het college in het besluit verwezen naar het ambtelijk advies van het Bureau Omgevingskwaliteit.

Beroepsgronden van eiser

Zienswijze en tekstuele tegenstijdigheden

Eiser heeft tijdens de zitting toegelicht dat zijn beroepsgronden over de tekstuele tegenstrijdigheden in het besluit en dat zijn zienswijze niet is meegenomen, als een toelichting op de overige beroepsgronden bedoeld zijn. De rechtbank zal deze daarom niet als zelfstandige beroepsgronden beoordelen.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Eiser voert aan dat het stedenbouwkundig advies dat aan het besluit ten grondslag ligt gebaseerd is op verkeerde uitgangspunten. Er worden namelijk termen gebruikt die volgens het omgevingsplan “[bestemmingsplan]” en de daarbij behorende plantoelichting niet van toepassing zijn op dit perceel. Eiser verwijst in dat verband naar het ‘[ontwikkelingskader]’ (uit maart 2006), en het daarvan deel uitmakende inrichtingsplan, dat is opgenomen als bijlage in de plantoelichting. De ontwikkelingsrichting die hierin voor het gebied ‘[gebied 1]’ wordt geschetst is dat een open en groene opzet behouden moet blijven, zichtlijnen van belang zijn en bebouwing aan de voorzijde van het perceel gesitueerd moet worden. De cultuurhistorische waarde is volgens eiser ten onrechte niet meegenomen in de beoordeling. En door de toevoeging van de schuur is juist sprake van een verrommeling van het gebied. Als wordt afgeweken van de regels uit het omgevingsplan, moet volgens eiser op zijn minst rekening worden gehouden met de uitgangspunten zoals die zijn verwoord in de plantoelichting en de bijlagen. Dat is niet gebeurd. Het positieve stedenbouwkundig advies kan daarom niet ten grondslag liggen aan de motivering dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bovendien is onvoldoende meegenomen dat de schuur buiten het bouwvlak is gebouwd en is onvoldoende ingegaan op de gevolgen voor de sociale veiligheid (overlast en gevoel van onveiligheid vanwege het verblijf van de bewoners op het perceel). Tijdens de zitting heeft eiser toegelicht dat de aanwezigheid van bewoners bij de schuur, het gebruik van het daar langslopende voetgangerspad onprettig maakt.

Het college voert aan dat het stedenbouwkundig advies is uitgegaan van de juiste uitgangspunten en dat het college het advies als motivering aan het besluit ten grondslag mocht leggen. In het stedenbouwkundig advies wordt gemotiveerd dat met de plaatsing van de schuur het bestaande bebouwingsbeeld behouden blijft en niet wezenlijk wordt aangetast omdat deze passend is bij de architectuur en zijn omgeving. De schuur is traditioneel met een relatief bescheiden omvang. Er is weinig sprake van een verstoring van het straatbeeld, vanwege de ligging met geringe zichtbaarheid vanaf de openbare weg. Het perceel maakt onderdeel uit van de lintbebouwing op een groot en open perceel met groene uitstraling. Het perceel is ingericht als boerenerf en voor een boerenerf is kenmerkend dat er één groot hoofdgebouw staat met daaromheen geclusterd schuren/bergingen. En het bouwplan sluit hierbij aan. Het doorzicht op het erf hoeft stedenbouwkundig gezien niet behouden te blijven. Voordat de schuur geplaatst werd, was er immers ook geen direct zicht op het achter het perceel gelegen rijksmonument, omdat er beplanting aanwezig was op de achterste perceelsgrens. Verder wordt in het advies verwezen naar het Masterplan [gebied 2] 1995, pagina 71. Hierin is verwoord dat het van grote meerwaarde is om een groot samenhangend deel van het landschap te handhaven. Dit grote samenhangende deel van het landschap is het [park] en dus is bij de stedenbouwkundige beoordeling van het bouwplan de opzet van het [park] van belang geacht en niet alleen de opzet van het gebied dat onder het omgevingsplan “[bestemmingsplan]” valt.

De rechtbank stelt voorop dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en dat het de betrokken belangen moet afwegen. De rechtbank oordeelt daarom niet zelf of de verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiser of de omgevingsvergunning in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van de omgevingsvergunning onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening daarvan te dienen doelen.

De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat de plantoelichting geen onderdeel uitmaakt van het juridisch bindende kader van het bestemmingsplan (ABRvS 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:583, ro. 4.2). De niet-bindende plantoelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze meer inzicht kan geven over de bedoeling van de planwetgever als de bestemming en de bijbehorende regels waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Daarvan is in dit geval geen sprake. Wat eiser heeft aangevoerd over termen of uitgangspunten uit de plantoelichting die bij het verlenen van de omgevingsvergunning niet voldoende in acht zijn genomen, treft dan ook geen doel. Dat geldt temeer nu het bouwplan voor een deel in strijd is met het omgevingsplan en er om die reden van is afgeweken.

De rechtbank kan verder de gegeven motivering van het college volgen en oordeelt dat het college het stedenbouwkundig advies als motivering ten grondslag kon leggen aan het besluit. In dat verband merkt de rechtbank nog op dat op grond van het omgevingsplan al een schuur van 10 m² buiten het bouwvlak is toegestaan. Verder is niet in geschil dat het gebruik van de schuur voor onder meer het stallen van fietsen en opslag van tuingereedschap in overeenstemming is met de bestemming en dat dit in deze procedure dus niet voorligt. In de argumenten over sociale veiligheid heeft het college ook geen aanleiding hoeven zien om de omgevingsvergunning te weigeren. Ook zonder de aanwezigheid van de schuur, kunnen bewoners immers gebruik maken van het voetgangerspad op het perceel.

De conclusie is dat de beroepsgronden over een evenwichtige toedeling van functies aan locaties niet slagen.

Archeologie

Eiser voert aan dat het college de verkeerde regels over archeologie heeft toegepast. Het perceel ligt volgens de archeologische waardenkaart 2009 in een gebied met een hoge archeologische waarde. Er had om die reden onderzocht moeten worden of een archeologie-vergunning nodig was geweest.

De rechtbank stelt vast dat op het perceel mede de bestemming ‘Waarde-Archeologie’ rust. Volgens de planregels zijn deze gronden mede bestemd voor de bescherming en veiligstelling van de archeologische waarden en verwachting. Uit vaste rechtspraak volgt dat deze regels strekken tot bescherming van het algemeen belang van archeologische waarden, en niet strekken tot bescherming van het belang van een appellant die bescherming zoekt in het belang dat hij gevrijwaard blijft van nadelige gevolgen van een omgevingsvergunning voor zijn woon- en leefklimaat. De enkele omstandigheid dat appellant in de nabijheid woont, betekent niet dat hij in rechte kan opkomen voor het algemene belang van de bescherming van archeologische waarden zoals die geregeld zijn in een bestemmingsplan (ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706). De beroepsgrond hoeft daarom niet verder beoordeeld te worden omdat deze niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit (artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Welstand

Eiser voert aan dat het college voor de welstandsbeoordeling advies had moeten vragen aan de welstandscommissie in plaats van een ambtelijke beoordeling door het Bureau Omgevingskwaliteit. Daarnaast betoogt eiser dat de aanvraag getoetst is aan welstandscriteria die horen bij het verkeerde welstandsgebied en beleidsniveau. In het bestreden besluit staat namelijk dat het perceel in het gebied ‘[gebied 2] ([gebied 2])’ ligt, waardoor volgens de gebiedskaart het beleidsniveau ‘Respect’ geldt. Volgens eiser is het perceel echter gelegen in welstandsgebied ‘[welstandsgebied]’ en geldt op het perceel het beleidsniveau ‘Behoud’.

Het college voert aan dat het hier om een schuur gaat, waardoor er een ambtelijke beoordeling kon plaatsvinden zonder advies te vragen aan de welstandscommissie. Verder geeft het college toe dat in de beslissing op bezwaar is uitgegaan van het verkeerde welstandsgebied. Het college heeft toegelicht dat er sprake is van een hiaat in de kaart, waardoor uit de welstandsnota niet duidelijk volgt binnen welk welstandsgebied het perceel is gelegen en dat dus ook niet duidelijk is welk beleidsniveau er geldt. Het college heeft daarom alsnog gevraagd het bouwplan te toetsen aan het strengere beleidsniveau ‘Behoud’. Hieraan wordt volgens het Bureau Omgevingskwaliteit ook voldaan. Het college concludeert daarom dat het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand.

De rechtbank stelt voorop dat de [welstandnota] (welstandsnota) uit drie delen bestaat: Deel 1: De Utrechtse aanpak. Hierin zijn algemene criteria opgenomen en worden de verschillende beleidsniveaus beschreven. In dit deel is ook opgenomen dat de commissie de ruimtelijke kwaliteitsadviezen met betrekking tot complexe en/of grootschalige bouwplannen verricht en dat de kleinere, veel voorkomende bouwwerken, ambtelijk kunnen worden getoetst op welstand. Hierin zijn ook de criteria opgenomen van de betreffende beleidsniveaus. Deel 2: Gebiedsbeschrijvingen en kaarten. Dit deel is verdeeld over 11 documenten waarin verschillende welstandsgebieden zijn weergegeven op kaarten met een bijbehorende gebiedsbeschrijving. Deel 3: Welstandscriteria en richtlijnen. In dit deel is opgenomen aan welke criteria en richtlijnen een aantal veelvoorkomende kleine bouwwerken moet voldoen.

De rechtbank stelt vast dat in deel 1 van de welstandsnota is opgenomen dat complexe en/of grootschalige bouwplannen voor advies voorgelegd worden aan de welstandscommissie en dat kleinere bouwwerken ambtelijk kunnen worden beoordeeld. In dit geval is sprake van een schuur met een beperkte omvang. Gelet op de context van de welstandsnota is de schuur te beschouwen is als een kleiner veel voorkomend bouwwerk, dat ambtelijk kan worden getoetst. De rechtbank ziet niet in waarom in dit geval door de welstandscommissie naar het plan gekeken had moeten worden en concludeert dat toetsing heeft plaatsgevonden conform de welstandsnota. De beroepsgrond slaagt niet.

Tijdens de zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat partijen het erover eens zijn dat het perceel in het welstandsgebied ‘[welstandsgebied]’ ligt. Partijen zijn het er ook over eens dat het perceel niet op de beleidskaart [welstandsgebied] zichtbaar is, zodat niet duidelijk is welk welstandsniveau van toepassing is. De rechtbank oordeelt dat in het bestreden besluit hierdoor niet kenbaar gemotiveerd is aan de hand van welk welstandsgebied en aan de hand van welk welstandsniveau het bouwplan is getoetst. Het college heeft in het verweerschrift en tijdens de zitting erkend dat sprake was van een motiveringsgebrek. De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.

Vervolgens zal de rechtbank beoordelen wat de gevolgen zijn van de vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank doet dit aan de hand van de (aanvullende) beroepsgronden van eiser, het verweerschrift en wat tijdens de zitting is toegelicht.

Het college heeft bij het verweerschrift een aanvullend ambtelijk welstandsadvies overgelegd van Bureau Omgevingskwaliteit. In dit aanvullend advies is het bouwplan zowel getoetst aan de criteria die gelden voor het beleidsniveau ‘Respect’ als aan de aanvullende (strengere) criteria die gelden voor beleidsniveau ‘Behoud’. Dit aanvullende advies blijft positief. Uit vaste rechtspraak volgt dat het college mag afgaan op een welstandsadvies, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten (deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs). Het overnemen van een welstandsadvies hoeft in beginsel geen nadere toelichting, tenzij een advies van een ander deskundig te achten persoon of instantie wordt overgelegd of als concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren worden gebracht (ABRvS 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1032 en van 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:222).

De rechtbank stelt vast dat eiser geen deskundig tegenadvies heeft ingebracht. Wel heeft hij voor elk criterium dat van toepassing is bij het beleidsniveau ‘Behoud’ aangevoerd waarom volgens hem hier niet aan wordt voldaan. De argumenten die eiser hiervoor aanvoert, hebben uitsluitend te maken met de precieze situering van de schuur binnen het perceel, direct naast het over het perceel aanwezige voetgangerspad. Eiser heeft tijdens de zitting ook verklaard dat het hem niet gaat om het uiterlijk en de verschijningsvorm van de schuur. Hierover overweegt de rechtbank dat de welstandsbeoordeling zich heeft te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, dan wel, als het bouwplan daarvan afwijkt, die waaraan het college planologische medewerking wenst te verlenen. Dit volgt uit vaste rechtspraak (ABRvS 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1565 en de uitspraak van 31 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3086). Gelet op de bereidheid van het college om de vergunning te verlenen in afwijking van het omgevingsplan (en de planregels van het daarvan deel uitmakende bestemmingsplan) ten behoeve van de situering en maatvoering van de schuur, dient deze situering en maatvoering bij de welstandstoets te worden gerespecteerd en kan daarin, anders dan eiser betoogt, geen grond zijn gelegen voor een negatief welstandsoordeel. In dit geval is een positief welstandsadvies afgegeven, omdat er vanuit het uiterlijk en de verschijningsvorm van de schuur geen aanleiding bestaat voor een negatief oordeel. Volgens het advies vormen het boerenerf met de drie bestaande gebouwen en de fietsenstalling een eigen identiteit aan de rand van het park. De schuur past onder andere vanwege de donkere kleur bij het ensemble. Daarnaast gaat de schuur op in het groen. Voor wat betreft het meenemen van de cultuurhistorische waarden van dit perceel wordt aangegeven dat de welstandsnota geen aanvullende criteria geeft die betrekking hebben op cultuurhistorische waarde. De beschrijving van de gebieden zijn te lezen als informatie, maar bevatten dus geen aanvullende criteria waaraan een aanvraag om een omgevingsvergunning getoetst moet worden. De bebouwing op het perceel heeft daarnaast geen monumentale status. De rechtbank concludeert dat het college met dit welstandsadvies deugdelijk heeft onderbouwd dat het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

Zoals de rechtbank onder punt 7.4 heeft geoordeeld, is het beroep gegrond. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank heeft in overweging 7.6 en 7.7 van deze uitspraak echter uitgelegd dat het geconstateerde gebrek in het besluit is hersteld. De rechtbank ziet daarom aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten (dit kan met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a van de Algemene wet bestuursrecht). Dat betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft.