Het zal geen verrassing zijn dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) 14 januari jl. heeft geoordeeld dat het beoordelingskader voor intern salderen – als gewijzigd in de “18 december-uitspraken” – óók van toepassing is op bestemmingsplannen. De wijziging geldt direct voor alle lopende procedures over bestemmingsplannen.
Met het gewijzigde beoordelingskader – waarover ik al eerder schreef – is intern salderen in de voortoets niet (langer) een optie. In de voortoets mag alleen (nog) worden gekeken naar de gevolgen van stikstofneerslag op een gevoelig Natura 2000-gebied van een ruimtelijke ontwikkeling op zichzelf, zonder rekening te houden met (het wijzigen of wegvallen van) de oude situatie.
In de passende beoordeling, die daarna komt, mag intern salderen wel. Daarvoor is inzicht nodig in de gevolgen van wat feitelijk legaal aanwezig was op grond van het vorige bestemmingsplan (de referentiesituatie). De gevolgen in de referentiesituatie mogen dan worden weggestreept tegen de gevolgen van de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling.
De 18 december-uitspraken hebben ook tot gevolg dat intern salderen alleen mogelijk is als de natuurwaarden van de betrokken beschermde natuurgebieden met voldoende andere maatregelen geborgd, verbeterd of hersteld kunnen worden. Het zogenaamde additionaliteitsvereiste. Als er onvoldoende maatregelen zijn, is de stikstofwinst van een stoppend project nodig voor de natuur, en kan deze niet worden ingezet voor een nieuwe project.
De inzet van (in- en extern) salderen als mitigerende maatregel moet steeds in het concrete geval in een passende beoordeling beoordeeld en gemotiveerd worden.
De gemeenteraad heeft geen bevoegdheid over, en dus ook geen invloed op, de keuze welke maatregelen noodzakelijk zijn voor beschermde natuurgebieden. Die bevoegdheid ligt bij de rijksoverheid of de provincie. Dit ontslaat de gemeenteraad volgens de Afdeling echter niet van zijn motiveringsplicht.
Maar de Afdeling voegt daar wel aan toe dat de gemeenteraad aan zijn motiveringsplicht kan voldoen door zich ervan te vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens, zoals een natuurdoelanalyse, geen aanwijzingen staan dat de rijksoverheid of de provincie de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie nodig vindt om de natuur te helpen.
De uitspraak laat zien op welke wijze een gemeenteraad aan de additionaliteitseis bij (intern) salderen kan voldoen als sprake is van overbelaste Natura 2000-gebieden.
De gemeenteraad moet motiveren dat hij in de openbare bronnen geen aanwijzingen heeft kunnen vinden dat de rijksoverheid of de provincie de referentiesituatie nodig vindt om de natuur te helpen. Dit lijkt mij om twee redenen een lichte toets. Ten eerste lijkt de raad zich niet te hoeven bekreunen of die gebiedsplannen of natuurdoelanalyses ook werkelijk afdoende zijn om de gestelde natuurdoelen te halen. Ten tweede wijzen die plannen bij mijn weten slechts bij uitzondering concrete bronnen buiten het gebied aan, waarvan het verdwijnen in de plannen wordt ingerekend – bronnen die dus niet óók nog in een interne saldering mogen worden betrokken. Kortom: de aanwijzingen waar de raad naar op zoek moet, zullen er vermoedelijk niet vaak zijn. De uitspraak van 14 januari 2026 lijkt dan ook beperkte betekenis te hebben voor de saldeermogelijkheid in het planspoor. Salderen zal veelal nog steeds mogelijk zijn, maar op een ander moment (van ‘voortoets’ naar ‘passende beoordeling’).
Dit is opmerkelijk nu de additionaliteitseis voor projecten – die bij de provincie ligt – veel strenger is. Die houdt dáár in dat gemotiveerd moet worden dat de stikstofruimte die ontstaat door het wijzigen of het wegvallen van de gevolgen van de oude situatie, niet nodig is voor het natuurbehoud en/of -herstel.
Deze blog is ook verschenen op de website van SDU.
