Alcoholbesluit bevat onvoldoende mogelijkheden voor matigen bestuurlijke boete

Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de door de staatsecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de exploitant van een webwinkel opgelegde bestuurlijke boete, nadat een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) had geconstateerd dat de exploitant een fles wijn had aangeboden voor een prijs die 3,63% lager was dan 75% van de prijs die gewoonlijk wordt gevraagd (een overtreding van art. 2, tweede lid, Alcoholwet). In hoger beroep buigt de Afdeling zich in het kader van de evenredigheid van de opgelegde boete over de vraag of het Alcoholbesluit in voldoende mate voorziet in differentiatie van de boetehoogte. Aangezien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de boetehoogte volgens de Afdeling te worden getoetst aan art. 5:46, derde lid, Awb. Uit die bepaling volgt dat het bestuursorgaan een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat deze wegens bijzondere omstandigheden te hoog is vastgesteld. Als bijzondere omstandigheden voor boetematiging in de zin van art. 5:46, derde lid, Awb kunnen volgens de Afdeling worden aangevoerd een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht (vgl. de Afdelingsuitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849). Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat sprake is van bijzondere omstandigheden.  

Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan volgens de Afdeling eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen (vgl. de hiervoor aangehaalde Afdelingsuitspraak van 2 december 2020). Naar het oordeel van de Afdeling voorziet het Alcoholbesluit slechts in beperkte mate in differentiatie van de boetehoogte. Zo biedt het wettelijk stelsel niet de mogelijkheid om bij een lichte of eerste overtreding de boete te matigen en ontbreekt de mogelijkheid om te differentiëren tussen een ruime of zeer geringe overschrijding van de ‘25% norm’. Ook is er geen mogelijkheid om te differentiëren tussen een bewuste overtreding en een eenmalige vergissing. Naar het oordeel van de Afdeling had de staatssecretaris daarom in de door de exploitant aangevoerde omstandigheden aanleiding moeten zien om de evenredigheid van de boete op grond van art. 5:46, derde lid, Awb nader te beoordelen en de boete met 75% moeten matigen.