Beoordeling openbaarmakingsverzoek: wel milieu-informatie, geen emissiegegevens

In de eerste zaak had een dierenrechtenorganisatie de (toenmalige) minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gevraagd om - tegen het zere been van enkel daarbij betrokken bedrijven - bepaalde documenten over een destructiebedrijf openbaar te maken; in de tweede zaak had een maatschap diezelfde minister verzocht om openbaarmaking van (kort gezegd) alle ambtshalve genomen besluiten tot het toekennen van fosfaatrechten aan melkveebedrijven. In beide zaken ligt bij de Afdeling de vraag voor of de minister wel of geen belangenafweging mocht maken rondom het al dan niet verstrekken van de betrokken bedrijfsgegevens. Daarvoor bepalend is het antwoord op de vraag of sprake is van ‘emissiegegevens’: deze moet de minister openbaar maken, omdat op die gegevens de in art. 5.1, eerste en tweede lid, Wet open overheid (“Woo”) neergelegde uitzonderingen op het uitgangspunt van openbaarmaking niet van toepassing zijn (art. 5.1, zevende lid, Woo). 

De Afdeling overweegt dat uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (“HvJ EU”) volgt dat het begrip ‘milieu-informatie’ een ruime betekenis heeft (vgl. het arrest van 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk, ECLI:EU:C:2003:371). Uit de arresten van het HvJ EU van 23 november 2016 (Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889) volgt dat onder de begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’ niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen (i), maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu (ii) alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is (iii). De begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’ mogen niet restrictief worden uitgelegd. 

In de eerste zaak stelt de Afdeling vast dat de gevraagde bedrijfsgegevens - in casu de zogeheten Uniek Bedrijfsnummers (“UBN-nummers”) die zijn gekoppeld aan iedere locatie met runderen, varkens, schapen, geiten of paardachtigen en andere bedrijfsgegevens (vestigingsadres, bedrijfsnaam en KvK-nummer) - kwalificeren als ‘milieu-informatie’ in de zin van art. 19.1a, eerste lid, Wet milieubeheer (Wm). Weliswaar bevatten deze op zichzelf geen informatie over de toestand van elementen van het milieu, maar zijn zij wel onlosmakelijk verbonden met de informatie over het ter destructie aanbieden van levende dieren. Het betreft volgens de Afdeling evenwel geen ‘emissiegegevens’, zodat de minister verplicht was om ten aanzien van de openbaarmaking ervan een belangenafweging te maken. In de tweede zaak komt de Afdeling tot een vergelijkbaar oordeel: omdat de gevraagde bedrijfs- en fabricagegegevens die verband houden met de melkproductie niet zien op de daadwerkelijke uitstoot en invloeden van emissies op het milieu is geen sprake van ‘emissiegegevens’, zodat ook hier art. 5.1, zevende lid, Woo toepassing mist.