Vorige week kwam de Afdeling met een drietal uitspraken die zien op een van de fundamenten van het handhavingsrecht: de beginselplicht tot handhaving. Ik heb er even op gekauwd en op een rijtje gezet wat volgens mij de afdronk is.
De ‘hoofduitspraak’ (ECLI:NL:RVS:2025:678) bevat een overweging die de moeite waard is om integraal over te nemen:
6.1. De Afdeling roept in herinnering dat als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De Afdeling benadrukt daarbij dat de beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Algemene wet bestuursrecht. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
De Afdeling verduidelijkt met deze uitspraak de verhouding tussen haar rechtspraak over de beginselplicht tot handhaving en die over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Hiermee wordt geen afstand genomen van de rechtspraak waaruit volgt dat bestuursorganen in de regel gebruik moeten maken van hun bevoegdheid om handhavend op te treden.
Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
6.2. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is.
In de ‘nevenuitspraken’ ECLI:NL:RVS:2025:863 en ECLI:NL:RVS:2025:854 wordt vervolgens naar deze uitspraak verwezen. Dat lijkt mij de nieuwe standaardoverweging die we vaker zullen gaan zien.
4.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2025:678 , geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 ). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
In de ‘hoofduitspraak’ (ECLI:NL:RVS:2025:678) herbevestigt de Afdeling de beginselplicht, legt zij de ratio daarachter nog een keer uit en legt zij uit hoe die beginselplicht zich verhoudt tot de Harderwijk uitspraak. In de kern genomen is het juridisch gezien gewoon oude wijn in nieuwe zakken. De beginselplicht blijft en alle rechtspraak daarover blijft ook onverminderd relevant (“Hiermee wordt geen afstand genomen van de rechtspraak waaruit volgt dat bestuursorganen in de regel gebruik moeten maken van hun bevoegdheid om handhavend op te treden”). Dat wordt nog eens benadrukt door in de ‘nevenuitspraken’ ECLI:NL:RVS:2025:863 en ECLI:NL:RVS:2025:854 te verwijzen naar oude vaste rechtspraak over concreet zicht op legalisatie.
Handhaving blijft dus voorop staan. Als het niet meer wenselijk is dat er wordt gehandhaafd, dan moet de wetgever de regels maar aanpassen. Zoals de Afdeling het uitlegt: “[d]e reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie.” Het hoorcollege van de Afdeling over de verhouding tussen Harderwijk en de beginselplicht is verder interessant (en behulpzaam voor het onderwijs), maar ook niet nieuw.
Wat mij betreft is het belang van deze uitspraken met name gelegen in het signaal van de Afdeling (na de ophef over de Zundertse schaapskooi uitspraak – ECLI:NL:RVS:2024:1829), dat regels gewoon regels zijn en blijven. De gekozen casus voor de ‘hoofduitspraak’ (ECLI:NL:RVS:2025:678) onderstreept die boodschap. Dat komt vanwege de parallellen tussen die zaak en de Zundertse schaapskooi (ECLI:NL:RVS:2024:1829) waar op LinkedIn en de literatuur wat ophef over was. In de hoofduitspraak gaat het namelijk over een schuilplaats voor dieren in het buitengebied. Net zoals de Zundertse schaapskooi gaat het hier om – welbeschouwd – een weinig indrukwekkende overtreding. De Zunderste schaapskooi was al 40+ jaar aanwezig, en in de hoofduitspraak staat de Zoomse schuilstal er vermoedelijk ook al (in enige vorm) ruim 40 jaar.
Kortom: een duidelijke rechterlijke boodschap: ‘we hebben jullie kritiek gehoord, maar we blijven bij onze lijn hierover’.
Geheel vanzelfsprekend dat de Afdeling zo volmondig de beginselplicht heeft herbevestigd vind ik het niet. Niet omdat ik het daar niet mee eens ben, maar vanwege de maatschappelijke tendens die er na de toeslagenaffaire is ontstaan. Veel overheden durven gewoon niet meer te handhaven of om ‘hard’ te zijn als dat eigenlijk wel nodig is. In de wandelgangen van de VAR hoor je genoeg verhalen over overheden die gewoon geen sancties meer opleggen of invorderen in bepaalde gevallen, uit angst om door de politiek of de pers tegen de schandpaal genageld te worden. Ook (eerstelijns) rechters lijken genegen om na het ene uiterste (‘niemand is zielig’) naar het andere uiterste (‘iedereen is zielig’) te gaan.
Ik zie deze uitspraken in dat verband als een duidelijk signaal van de Afdeling aan de rechtspraktijk dat handhaving nog steeds belangrijk is. Ja: er moet altijd naar de omstandigheden van het geval worden gekeken, maar “Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken.”
Onder de juridische de radar kwam dezelfde dag ook nog ECLI:NL:RVS:2025:887 binnen. De media pikte die uitspraak wel op, omdat Peter Gillissen € 300.000,- aan dwangsommen moet gaan betalen. Juridisch is het echter ook interessant, omdat ik daarin ook een duidelijke herbevestiging zie van het ‘kleine broertje’ van de beginselplicht tot handhaving: de beginselplicht tot invordering.
