Détournement de procédure bij omgevingsvergunning met toepassing van reguliere procedure? + wat is onder de Omgevingswet de procedure?

Bij besluit van 6 juli 2018 heeft het college aan Murbo Holding B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een kas, een waterbassin en het veranderen drie in- en uitritten op het perceel plaatselijk bekend Dijkgraafweg naast 23 in Hazerswoude-Dorp (hierna: het perceel).

Bij besluit van 11 december 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 13 oktober 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:11281, heeft de rechtbank Den Haag het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd voor zover dit ziet op de bouw van de kas en de realisatie van het waterbassin binnen drie meter van de zijdelingse perceelsgrens en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 6 juli 2018 gegrond verklaard, dat besluit herroepen en de omgevingsvergunning opnieuw verleend.

De rechtbank Den Haag het beroep van [appellant] tegen het besluit in de uitspraak van 13 oktober 2020 gegrond verklaard, het besluit van 11 december 2018 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Naar aanleiding van de opdracht van de rechtbank heeft het college de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gevolgd, zoals in afdeling 3.3 van de Wabo is bepaald. Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het college het besluit van 6 juli 2018 herroepen en de omgevingsvergunning opnieuw verleend.

appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd heeft gehandeld met het verbod op détournement de procédure, omdat er geen gebruik is gemaakt van de procedure die de meeste rechtsbescherming biedt. Daartoe voert hij aan dat het college heeft erkend dat er een procedure is gevolgd die minder rechtsbescherming biedt.

De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo, mede gezien het verhandelde ter zitting, dat de rechtbank heeft miskend dat het college het besluit van 2 februari 2021 niet met de juiste procedure heeft voorbereid.

De Afdeling stelt vast dat de besluiten van 6 juli 2018 en 11 december 2018 waren voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure, omdat het college ten tijde van de besluitvorming in de veronderstelling was dat het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" een afwijkingsmogelijkheid bevatte waarmee een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo kon worden verleend.

Uit de uitspraak van 13 oktober 2020 blijkt dat het college echter erkend heeft dat de omgevingsvergunning slechts verleend kon worden met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo en daarom op grond van artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo ook toepassing gegeven had moeten worden aan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb.

Zoals is weergegeven, heeft het college, naar aanleiding van de opdracht van de rechtbank, bij de voorbereiding van het besluit van 2 februari 2021 toepassing gegeven aan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Dit betekent dat het college het besluit van 2 februari 2021 met de juiste voorbereidingsprocedure heeft voorbereid.

YS:

In deze Afdelingsuitspraak is bij het nieuwe besluit alsnog wel de juiste procedure toegepast.

In een recente uitspraak van de Rechtbank Limburg 11 oktober 2024, ECLI:NL:RBLIM:2024:6925 was ook ten onrechte niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure toegepast (omdat de omgevingsvergunningaanvraag zag op een Rijksmonument), maar gezien de effectieve rechtsbescherming voor alle partijen werd het beroep bij de rechtbank toch ontvankelijk geacht.

Verweerder was echter van mening dat hij zijn fout heeft hersteld, zodat in beroep moet worden aangenomen dat (alsnog) de uniforme voorbereidingsprocedure is doorlopen en rechtstreeks beroep tegen het bestreden besluit open stond en de rechtbank dus ontvankelijk is. De handelingen die verweerder heeft verricht, na zijn constatering en vaststelling dat een onjuiste voorbereidingsprocedure is toegepast, zijn naar het oordeel van de rechtbank niet gelijk te stellen met het herstellen van die fout en het alsnog volgen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Er is immers geen ontwerpbesluit voor een ieder ter inzage gelegd. Tegen de gewijzigde omgevingsvergunning stond dan ook geen rechtstreeks beroep open, want verweerder heeft in feite met een ietwat uitgebreidere reguliere voorbereidingsprocedure een nieuw besluit genomen en heeft daarvoor niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure doorlopen. De rechtbank acht het beroep echter toch ontvankelijk uit een oogpunt van effectieve rechtsbescherming voor alle partijen ondanks dat verweerder ten onrechte niet de uniforme voorbereidingsprocedure heeft gevolgd.

De rechtbank acht daarbij de belangen van partijen doorslaggevend. Partijen, meer in het bijzonder vergunninghouder, zijn na lange tijd gebaat bij duidelijkheid en rechtszekerheid. Een niet-ontvankelijkverklaring van het beroep zou er toe leiden dat verweerder alsnog de gehele uniforme openbare voorbereidingsprocedure zou moeten doorlopen. Dat zou alle partijen meer tijd en geld kosten, terwijl een andere uitkomst van de besluitvorming niet te verwachten is. In haar overwegingen neemt de rechtbank ook mee dat alle partijen hebben aangegeven er geen problemen mee te hebben als de rechtbank het beroep ontvankelijk acht. Partijen worden door deze gang van zaken niet in hun belangen geschaad. Dat geldt ook voor eiseres, omdat de rechtbank haar bezwaarschrift, dat dus door de rechtbank als beroepschrift wordt aangemerkt, zal behandelen. Ook de belangen van derden zijn niet geschaad. Hoewel volledige zekerheid daarover ontbreekt, acht de rechtbank namelijk aannemelijk dat verweerder de partijen die naar verwachting een zienswijze zouden hebben willen indienen, na de hoorzitting van de commissie allen heeft aangeschreven om desgewenst over het bouwplan te adviseren. Die adviezen, waaronder een verklaring van geenbedenkingen van de gemeenteraad, hebben geleid tot het bestreden besluit. Gelet op de voornoemde omstandigheden in dit specifieke geval ziet de rechtbank daarom aanleiding het beroep ontvankelijk te achten.

Wanneer moet bij de Omgevingswet de uitgebreide procedure worden toegepast bij vergunningverlening?

Voor vergunningverlening onder de Omgevingswet is in principe de reguliere procedure van toepassing, tenzij bij wijze van uitzondering de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 Awb geldt (zie artikel 16.62, lid 1 Ow). Artikel 3:10, lid 1 Awb bepaalt dat de uitgebreide procedure (afdeling 3.4 Awb) wordt doorlopen bij de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald. In de Omgevingswet wordt voor een aantal categorieën van besluiten afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard (hierna wordt daar nader op ingegaan). Artikel 3:10, lid 1 Awb biedt ook de mogelijkheid om bij besluit de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren. In afwijking van genoemde regel uit de Awb bepaalt artikel 16.62, lid 3 Ow dat op de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning het bevoegd gezag afdeling 3.4 Awb  niet bij besluit van toepassing kan verklaren (behalve bij een uitzondering waar hierna nog nader op wordt ingegaan.

Voor een beperkt aantal activiteiten wordt de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb voorgeschreven. Het betreft hoofdzakelijk activiteiten waarvoor het op grond van internationaalrechtelijke verplichtingen noodzakelijk is dat in de voorbereidingsprocedure een geformaliseerde mogelijkheid is opgenomen tot het indienen van zienswijzen door een ieder (zie artikel 16.65, lid 3 Ow). Dit geldt bijvoorbeeld voor de omgevingsvergunning voor activiteiten met gevolgen voor het milieu. Artikel 16.65, lid 1 Ow bepaalt dat afdeling 3.4 Awb van toepassing is op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning als de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op bij AMvB aangewezen gevallen van activiteiten, of op verzoek of met instemming van de aanvrager. In artikel 10.24, lid 1 Omgevingsbesluit is dit nader uitgewerkt. Onder andere aangewezen zijn: een milieubelastende activiteit voor zover het gaat om het exploiteren van een ippc-installatie en een milieubelastende activiteit voor zover het gaat om het exploiteren van een Seveso-inrichting. Op verzoek van, of met instemming van aanvrager, kan de uitgebreide procedure ook toepasselijk zijn (art. 16.65, lid 1, onder b Ow). Het is raadzaam om een instemming van een aanvrager schriftelijk te bevestigen en vast te leggen in het dossier om discussies achteraf en een eventuele ingebrekestelling wegens termijnoverschrijding te vermijden.

Middels een amendement (Kamerstukken II, 2018–2019, 34 986, nr. 49) is nog een vierde lid toegevoegd aan artikel 16.65 Ow, dat bepaalt dat voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) in bepaalde gevallen het bevoegd gezag toch de mogelijkheid heeft om de uitgebreide procedure eenzijdig toe te passen. Het bevoegd gezag kan afdeling 3.4 Awb bij besluit van toepassing verklaren op de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit als het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving, en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben (de aard en omvang van de activiteiten waar het hier om gaat, brengt mee dat het veelal zal gaan om een grotere groep belanghebbenden). Artikel 16.65, lid 5 Ow bepaalt dat als hieraan toepassing wordt gegeven het bevoegd gezag, voorafgaand aan het nemen van het besluit, de aanvrager in de gelegenheid stelt zijn zienswijze daarover naar voren te brengen. Er kunnen omstandigheden zijn waarin de toepassing van afdeling 3.4 Awb voordelen biedt ten opzichte van toepassing van de reguliere procedure. Bijvoorbeeld bij een grootschalig project waarvoor een complexe afweging is vereist en waarbij het op voorhand vaststaat dat meerdere belanghebbenden bedenkingen hebben.

Artikel 16.62, lid 3 Ow legt nog expliciet vast dat op de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning het bevoegd gezag afdeling 3.4 niet bij besluit van toepassing kan verklaren, tenzij het gaat om een beslissing als bedoeld in artikel 16.65, lid 4 Ow (de hiervoor genoemde mogelijkheid voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten). Op grond van artikel 16.50 Ow wordt de uitgebreide procedure ook toegepast bij een project waarvoor op grond van artikel 16.43, lid 1 Ow een milieueffectrapport moet worden gemaakt (m.e.r-plichtig besluit).