Het college van B&W van Rotterdam heeft een last onder dwangsom opgelegd op grond waarvan een einde dient te worden gemaakt aan de bewoning van een woning door meer dan twee personen die niet samen een huishouden vormen te beëindigen. Volgens het college is deze bewoning in strijd met de verordening die de gemeente op basis van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 heeft vastgesteld, (destijds) de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021.
Op basis van deze verordening is voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte een omzettingsvergunning nodig. Het verbod op bewoning zonder een dergelijke vergunning geldt voor alle woonruimten in Rotterdam in geval van bewoning door: drie of meer kamerbewoners; één uit meer personen bestaand huishouden en twee of meer kamerbewoners; of meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens. Eén van de criteria voor het verlenen van de omzettingsvergunning is dat het moet gaan om bewoning door studenten (het zgn. studentencriterium), waarmee ingeschrevenen aan een opleiding voor middelbaar beroepsonderwijs, hoger beroepsonderwijs of wetenschappelijk onderwijs in Nederland worden bedoeld. Een ander criterium voor de vergunningverlening is dat de woonruimte zich op minimaal 50 meter afstand van een andere woonruimte bevindt, waarvoor al een vergunning voor omzetting in onzelfstandige woonruimte is verleend.
Tegen de last wordt aangevoerd dat de Dienstenrichtlijn (Drl) van toepassing is. Het college meent dat dit niet het geval is. De Rechtbank oordeelde anders, waarop het college in hoger beroep ging bij de Afdeling.
Het college voerde aan dat het verbod zich niet alleen richt tot eigenaren die woonruimte verhuren, maar bijvoorbeeld ook tot particulieren die woonruimte in gebruik geven aan derden, anders dan in het kader van de uitoefening van een economische activiteit. Daarnaast richt het vergunningstelsel zich niet alleen tot de ingebruikgevers van onzelfstandige woonruimte, maar ook tot de bewoners van die woonruimte. Zo geldt het vergunningstelsel bijvoorbeeld voor ouders die een (tweede) woning bezitten en deze (om niet) in gebruik geven aan hun kinderen en voor vier vrijgezellen die een woning kopen en deze, verdeeld in onzelfstandige woonruimten, betrekken. Het college wijst er verder op dat de verbodsbepaling in de verordening is gericht op het behoud van (schaarse) woonruimte en niet op het reguleren van een economische activiteit.
De Afdeling overweegt onder verwijzing naar eerdere rechtspraak dat de Drl van toepassing is op vergunningstelsels die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop specifiek van invloed zijn. Het kan daarbij in de eerste plaats gaan om vergunningstelsels die uitdrukkelijk gericht zijn tot dienstverrichters, maar het kan ook gaan om vergunningstelsels die weliswaar gericht zijn tot iedereen, maar die gelet op hun effecten, specifiek van invloed zijn op de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Het vergunningstelsel voor de omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte in Rotterdam is gericht tot iedereen en is dus niet uitdrukkelijk gericht tot dienstverrichters. Wel is het vergunningstelsel, gelet op zijn effecten, volgens de Afdeling specifiek van invloed op de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in vorenbedoelde zin.
De omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, waarvoor het vergunningstelsel in bepaalde gevallen geldt, is op zichzelf geen dienstenactiviteit in de zin van de Dienstenrichtlijn. Het (ver)huren van zelfstandige als onzelfstandige woonruimte, die dergelijke omzetting meebrengt, is dat. Voor dergelijke (ver)huur is een omzettingsvergunning vereist. Het vergunningstelsel is dus in zoverre van invloed op de toegang tot of de uitoefening van deze dienstenactiviteit. Verder is het aannemelijk dat het niet of nauwelijks voorkomt dat het vergunningstelsel, gelet op zijn effecten, van invloed is op een andere situatie dan dergelijke (ver)huur. Het vergunningstelsel is namelijk alleen van toepassing als sprake is van bewoning in onzelfstandige woonruimte in Rotterdam, door meer dan twee personen, die niet één huishouden vormen. Het ligt daarom voor de hand dat in zo’n geval - waarbij de bewoners dus niet zodanig verbonden zijn dat zij één huishouden vormen - de woonruimte in gebruik wordt gegeven tegen een vergoeding.
Voor zover het college betoogt dat de Drl niet van toepassing is, omdat het vergunningstelsel niet is bedoeld voor het reguleren van (ver)huur van onzelfstandige woonruimte, volgt de Afdeling dat evenmin. Het zijn de effecten van het vergunningstelsel die van belang zijn voor het antwoord op de vraag of de Drl van toepassing is. Het doel van het vergunningstelsel is daarbij niet bepalend.
De Afdeling concludeert dan ook, evenals de Rechtbank, dat de Drl van toepassing is op het vergunningstelsel voor omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte in Rotterdam, zoals is neergelegd in de verordening.
AbRvS 25 februari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1038
Deze cursus biedt een compleet en praktisch overzicht van de wet en helpt deelnemers om deze correct toe te passen in de dagelijkse praktijk.
Deze 2-daagse cursus Veilig ontwerp en beheer van de openbare ruimte biedt inzicht in bewezen principes voor sociaal en ruimtelijk beleid en ontwerp, vanuit het vakgebied (CPTED) en vertaalt deze naar concrete gemeentelijke instrumenten, werkprocessen en samenwerkingsvormen op hele praktische wijze, inclusief gebiedsschouw.
