In 2021 deed de Hoge Raad een belangrijke uitspraak, bekend als het Didam-arrest (hierna: ‘Didam I’). Deze uitspraak had grote gevolgen voor de regels waaronder de overheid onroerend goed konden verkopen. Maar wat gebeurt er als deze regels niet worden nageleefd? Op 15 november 2024 deed de Hoge Raad daarover uitspraak (hierna: ‘Didam II’).
Didam I ging over de verkoop van het oude gemeentehuis van Montferland aan een projectontwikkelaar. Een concurrerende supermarktketen vond dat zij geen eerlijke kans had gekregen om het perceel te kopen. De Hoge Raad formuleerde in zijn arrest de regels die ervoor moeten zorgen dat de overheid bij de verkoop van onroerend goed gelijke kansen bieden aan alle geïnteresseerden.
Volgens artikel 3:14 BW mag de overheid haar bevoegdheden niet gebruiken in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Dit betekent dat de overheid bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, inclusief het gelijkheidsbeginsel, moet respecteren. Dit geldt ook voor de beslissing met wie en onder welke voorwaarden een onroerend goed wordt verkocht.
Om gelijke kansen te bieden, moet de overheid zorgen voor voldoende openbaarheid over de beschikbaarheid van het onroerend goed, de selectieprocedure, het tijdschema en de selectiecriteria. Deze informatie moet tijdig en duidelijk worden bekendgemaakt, zodat potentiële kopers hiervan op de hoogte kunnen zijn.
Het gelijkheidsbeginsel houdt ook in dat de overheid die een onroerend goed wil verkopen, ruimte moet bieden aan potentiële kopers om mee te dingen. Dit geldt als er meerdere gegadigden zijn of als het waarschijnlijk is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. Als er van tevoren vaststaat, of redelijkerwijs mag worden aangenomen, dat er op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze koper is, moet de overheid dit verkoopvoornemen bekendmaken, zodat iedereen hiervan op de hoogte kan zijn.
De overheid moet in dat geval uitleggen waarom volgens de genoemde criteria van tevoren vaststaat, of redelijkerwijs mag worden aangenomen, dat er slechts één serieuze koper is. Deze regel geeft een potentiële koper die denkt in aanmerking te komen, of die vindt dat de criteria niet kloppen, alsnog de kans om mee te dingen naar de aankoop van de onroerende zaak.
Kortom, de regels uit Didam I verplichten de overheid onder meer om bij de verkoop van onroerend goed een openbare en transparante biedingsprocedure te volgen. Op die manier krijgt iedereen die geïnteresseerd is een eerlijke kans om mee te bieden.
De regels uit Didam I laten de overheid wel de ruimte om ontwikkelings- en ruimtelijke plannen vast te stellen. Als zo’n plan echter leidt tot de verkoop van een onroerende zaak, moeten de regels uit Didam I worden gevolgd.
Verder is het belangrijk om te weten dat de regels uit Didam I niet verplichten tot een veiling of verkoop aan de hoogste bieder. Aan wie een onroerende zaak wordt verkocht, hangt af van de objectieve, toetsbare en redelijke criteria die de overheid stelt, binnen de beleidsruimte die zij heeft.
Er zijn verschillende uitspraken van rechtbanken en hoven die de regels uit Didam I toepassen en interpreteren. In sommige gevallen is door de rechtbank geoordeeld dat een in strijd met de regels uit Didam I gesloten overeenkomst nietig is, hetgeen juridisch gezien tot gevolg heeft dat de overeenkomst als het ware nooit heeft bestaan. In een andere zaak werd geoordeeld dat een overeenkomst die in strijd met de regels uit Didam I tot stand is gekomen, niet nietig is, maar vernietigbaar is. Het verschil met een nietige overeenkomst is dat de overeenkomst die vernietigbaar is, geldig is, totdat deze is vernietigd.
In de praktijk bestaat behoefte aan duidelijkheid. Het is daarom fijn dat de Hoge Raad in Didam II ingaat op de vragen: vanaf welk moment gelden de in Didam I geformuleerde regels en, misschien nog belangrijker, wat zijn de (rechts)gevolgen als deze regels niet worden nageleefd.
De regels uit Didam I gelden niet pas vanaf het 26 november 2021; de regels zijn volgens Didam II ook van toepassing op handelen van de overheid dat heeft plaatsgevonden vóór die datum. De Hoge Raad heeft in het Didam I namelijk niet bepaald dat die regels alleen gelden vanaf de datum van die uitspraak (lees: vanaf 26 november 2021) of dat schending van die regels geen gevolgen behoort te hebben voor zover die schending heeft plaatsgevonden vóór die uitspraak. Gelet op de aard en achtergrond van die regels bestaat voor een dergelijke beperking geen aanleiding.
Een koopovereenkomst die in strijd met de regels uit Didam I is gesloten, is dan ook niet op die grond nietig of vernietigbaar. De regels uit Didam I zijn immers, met toepassing van artikel 3:14 BW, gebaseerd op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Handelen door de overheid in strijd met die regels levert geen strijd op met een dwingende wetsbepaling zoals bedoeld in artikel 3:40 lid 2 BW. De regels hebben ook niet de strekking om de geldigheid van daarmee strijdige rechtshandelingen met nietigheid of vernietigbaarheid te treffen.
De overheid die in strijd met de regels uit Didam I overgaat tot verkoop van een onroerende zaak, handelt in beginsel onrechtmatig jegens een (potentiële) gegadigde die bij die verkoop ten onrechte geen gelijke kans heeft gekregen. De overheid kan op die grond schadeplichtig zijn jegens die gegadigde. Ook kan, zolang er geen overeenkomst is gesloten die de overheid verplicht tot levering of zolang de levering aan een ander nog niet heeft plaatsgevonden, onder omstandigheden aanleiding bestaan om op vordering van de gegadigde de overheid op die grond te verbieden om tot verkoop of tot levering aan een ander over te gaan.
De vrees dat met de regels uit Didam I strijdige overeenkomsten nietig of vernietigbaar zijn, is van tafel. Dit betekent echter niet dat een partij die meent geen gelijke kans te hebben gekregen om bijvoorbeeld een onroerende zaak van de overheid te verwerven, op basis van een procedure wegens onrechtmatige daad nog steeds kan proberen om verkoop of levering van die onroerende zaak aan een ander te voorkomen.
