Op 10 april 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:1591 heeft de rechtbank Oost-Brabant een uitspraak gedaan over de vraag of een wintertent op een recreatieterrein kan worden gekwalificeerd als een vergunningplichtig 'bouwwerk' op basis van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en het tijdelijke deel van het omgevingsplan (bruidsschat). Er was volgens het college sprake van een overtreding van art. 5.1, lid 1, onder a Ow (omgevingsplanactiviteit), een overtreding van art. 5.1, lid 2, onder a Ow (technische bouwactiviteit) en art. 5.6 Ow (verbod in stand laten zonder vergunning gebouwd bouwwerk).
Anders dan onder de Wabo het geval was is het begrip 'bouwwerk' in de bijlage bij art. 1.1 Ow wel gedefinieerd (onder de Wabo was de definitie gebaseerd op de jurisprudentie). Een 'bouwwerk' is volgens de bijlage bij de Ow:
"constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart;"
Meer over de codificatie van de definitie van bouwwerk in de Ow is te lezen in mijn annotatie voor de Gemeentestem (Gst. 2019/84): https://www.recht.nl/vakliteratuur/alletijdschriften/artikel/464198/raad-van-state-05-12-2018/
Interessant voor de praktijk is dat de voorzieningenrechter van oordeel is dat deze definitie van 'bouwwerk' aansluit bij de definitie die voorheen in de rechtspraak breed was geaccepteerd en dat hieraan dezelfde uitleg en betekenis kan worden gegeven. Dit is ook de bedoeling geweest van de wetgever. De duur van de plaatsing is hierbij niet doorslaggevend. Als de constructie bedoeld is om ter plaatse te functioneren en op de grond staat, dan is het een bouwwerk. De wintertent is een constructie van zekere omvang en is bedoeld om ter plaatse permanent te blijven staan. De tent functioneert als een opslagruimte voor de stacaravan. De tent kan daarom als een bouwwerk als bedoeld in de Omgevingswet worden aangemerkt.
Het plaatsen van de wintertent is daarmee een overtreding van het verbod in artikel 5.1, eerste lid onder a, van de Omgevingswet. Voor het plaatsen van de wintertent is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit (als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid onder a, van de Omgevingswet) vereist, gelet op artikel 2.25 van het Bbl en artikel 22.27 onder a of b van het Omgevingsplan en de voorzieningenrechter ziet daarom ook niet direct in waarom artikel 5.6 van de Omgevingswet wordt overtreden.
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het beroep (SHE 25/362) en het verzoek om een voorlopige voorziening (SHE 25/361) van eiser tegen het handhavend optreden van het college tegen een wintertent het perceel [adres] te [woonplaats] (verder: het perceel) op recreatiepark “ [naam] ” (het park).
De last onder dwangsom is aan de derde-partij opgelegd om drie redenen.
Voor de tent is geen omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid onder a, van de Omgevingswet (de technische bouwactiviteit)
De zonder omgevingsvergunning gebouwde tent wordt in stand gelaten in strijd met artikel 5.6 van de Omgevingswet.
Voor het bouwen en gebruiken van de tent is ook een omgevingsvergunning nodig als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid onder a, van de Omgevingswet (een omgevingsplanactiviteit). Volgens het college is de plaatsing van de tent in strijd met het omgevingsplan. Het college merkt de tent hierbij aan als bouwwerk als bedoeld in de bijlage bij de Omgevingswet.
Eiser betwist dat de wintertent als bouwwerk kan worden gezien. Volgens hem wordt onder de Omgevingswet een andere definitie gegeven aan het begrip ‘bouwwerk’ dan voorheen. Volgens eiser was voorheen de duur van de plaatsing van belang voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van een bouwwerk. Hij verwijst naar artikel 2.3a, tweede lid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Omdat de Wabo niet meer geldt is ook de jurisprudentie die verwijst naar de Wabo niet meer van toepassing. De Omgevingswet maakt volgens eiser geen onderscheid tussen een tijdelijk of een permanent bouwwerk.
De Woningwet en de Wabo bevatten geen definities van het begrip bouwwerk. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft bij de uitleg van het begrip ‘’bouwwerk’’ aansluiting gezocht bij de in de modelbouwverordening gegeven definitie (ABRvS 12 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7117). Deze definitie luidt: ‘’elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren’. Die rechtspraak is breed geaccepteerd.
In de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet is het begrip bouwwerk als volgt gedefinieerd: “’elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart.”
De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze definitie aansluit bij de definitie die voorheen in de rechtspraak breed was geaccepteerd en dat hieraan dezelfde uitleg en betekenis kan worden gegeven. Dit is ook de bedoeling geweest van de wetgever (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, blz. 616). De duur van de plaatsing is hierbij niet doorslaggevend. Als de constructie bedoeld is om ter plaatse te functioneren en op de grond staat, dan is het een bouwwerk. De wintertent is een constructie van zekere omvang en is bedoeld om ter plaatse permanent te blijven staan. De tent functioneert als een opslagruimte voor de stacaravan. De tent kan daarom als een bouwwerk als bedoeld in de Omgevingswet worden aangemerkt.
De wintertent staat er al jaren. Het plaatsen van de tent was niet vergunningsvrij op basis van artikel 2, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht want deze is geplaatst bij een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden (artikel 2, derde lid onder g onder 3, van bijlage II van het Bor). Voor het plaatsen van de wintertent is nooit een vergunning verleend. Het is dus ook nooit rechtmatig geweest (als bedoeld in artikel 4.14 van de Invoeringswet Omgevingswet.
De plaatsing van de wintertent is naar het oordeel van de voorzieningenrechter in strijd met de planregels van het bestemmingsplan Buitengebied 1998-2008. Op basis van artikel 11 van dit bestemmingsplan mag een standplaats bij een stacaravan voor 35 m2 worden bebouwd. Eiser heeft ter zitting aangegeven dat de stacaravan meer dan 35 m2 groot is. Het plaatsen van de tent is in strijd met artikel 11 onder B onder 6 van dat bestemmingsplan. Het plaatsen van de tent is ook in strijd met het Omgevingsplan, waarin artikel 11, onder B, onder 6, van het bestemmingsplan buitengebied als tijdelijk deel is opgenomen. Het is namelijk niet uitgezonderd van de vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit die van rechtswege bestaat, gelet op artikel 22.36 onder a, onder 4, onder III van het Omgevingsplan of artikel 2.29 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het plaatsen van de wintertent is daarmee een overtreding van het verbod in artikel 5.1, eerste lid onder a, van de Omgevingswet.
Voor het plaatsen van de wintertent is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit (als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid onder a, van de Omgevingswet) vereist, gelet op artikel 2.25 van het Bbl en artikel 22.27 onder a of b van het Omgevingsplan en de voorzieningenrechter ziet daarom ook niet direct in waarom artikel 5.6 van de Omgevingswet wordt overtreden. Dat maakt niet uit voor de rechtmatigheid van het besluit want het college is reeds bevoegd om handhavend op te treden vanwege de overtreding van het verbod in artikel 5.1, eerste lid onder a, van de Omgevingswet. De voorzieningenrechter is niet gebleken dat de tent er al voor 2007 stond.
Kan het college zonder meer handhavend optreden?
Eiser voert verder dat vanaf 2016 een nieuw bestemmingsplan geldt waarbinnen het plaatsen van de tent wel is toegelaten. Hij wijst ook op tal van andere gevallen op het park waar bijbehorende bouwwerken (tenten, tuinhuisjes en andere gebouwen) waar het college niet tegen op treedt.
Volgens het college is er geen bestemmingsplan vastgesteld in 2016. Het college treedt niet op tegen andere illegale bouwwerken op het park want er is slechts een beperkte capaciteit om handhavend op te treden. In dit geval is een verzoek om handhaving ingediend.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 20253, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
De voorzieningenrechter gaat uit van de juistheid van de voorziening ‘regels op de kaart’ die overigens overeenkomt met de website ‘ruimtelijkeplannen.nl” en is van oordeel dat er in 2017 geen definitief bestemmingsplan is vastgesteld. Dat neemt echter niet weg dat het plaatsen van de wintertent in overeenstemming lijkt te zijn met de bedoeling van het college zoals die blijkt uit het ontwerpbestemmingsplan omdat dit ontwerpbestemmingsplan lijkt te voorzien in een mogelijkheid om één bijgebouw bij een stacaravan te plaatsen ongeacht of de maximale oppervlakte van de stacaravan wordt overschreden. Het college heeft niet uitgelegd waarom het in 2016 dit kennelijk wel in overeenstemming achtte met een goede ruimtelijke ordening en nu, in 2025 dit niet meer in overeenstemming acht met een evenwichtige toebedeling van functies aan locaties. Het college heeft ook geen goede verklaring gegeven voor de vermelding van het ontwerpbestemmingsplan op de landelijke voorziening. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd.
De voorzieningenrechter beschouwt de verwijzing van eiser naar andere bouwwerken als een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Het college heeft dit beroep niet weerlegd in het bestreden besluit. De opmerking van het college dat er slechts een beperkte capaciteit is om handhavend op te treden ontslaat het college niet van de verplichting om te motiveren waarom wél jegens de derde-partij en eiser handhavend wordt opgetreden en niet in de andere gevallen. Het college heeft niet onderbouwd waarom handhavend wordt opgetreden tegen juist deze tent. Het indienen van een anonieme klacht is onvoldoende onderbouwing. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven.
Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt in aanmerking voor vernietiging. De voorzieningenrechter draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eiser binnen twintig weken na dagtekening van deze uitspraak.
