Op 27 februari 2025 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2025:1572) een uitspraak gedaan over het handhaven ten aanzien van onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen. Dit is juridische problematiek die al voor veel jurisprudentie heeft gezorgd onder vigeur van de Wabo en de Wro. Deze uitspraak is naar mijn weten de eerste uitspraak waarbij tegen onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen is opgetreden op basis van de Omgevingswet.
De juridische grondslag van de handhaving hiervan is als volgt. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente (artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel waar de recreatiewoning zich bevindt, waren vóór 1 januari 2024 de bestemmingsplannen ‘Omgeving De Goudsberg, [locatie] te [plaats] ’ en ‘Ede, parapluplan recreatieparken’ van kracht. Die bestemmingsplannen maken dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Op grond van artikel 5.1, lid 1, onder a Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Onder een omgevingsplanactiviteit valt (onder meer) een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan. Daarbij is de jurisprudentie van voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet over de bewijsmaatstaf ten aanzien van het aannemelijk maken dat de overtreder permanent in het recreatieverblijf woont doorgetrokken. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat het college er terecht op heeft gewezen dat het waterverbruik in het recreatieverblijf zeer hoog is, dat verzoekster de hypotheekrente in haar aangifte inkomstenbelasting voor het recreatieverblijf aftrekt en dat verzoekster vanwege haar werk sociaalmaatschappelijk gebonden is aan de omgeving. Verder wijst het college er in zijn verweerschrift ook terecht op dat verzoekster haar afvalcontainers dusdanig vaak aanbiedt, dat dit bijdraagt aan het vermoeden dat het recreatieverblijf permanent door verzoekster wordt bewoond. Uit vaste rechtspraak volgt dat het vervolgens aan verzoekster is om dit vermoeden te ontkrachten. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekster onvoldoende bewijs heeft aangeleverd die het vermoeden dat zij permanent in de recreatiewoning verblijft ontkrachten. Verzoekster heeft zich weliswaar ingeschreven op het adres in [plaats] waar haar neef woont, maar verzoekster heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij daar een zelfstandig woonverblijf heeft, in die zin dat daar het centrum van haar sociale en maatschappelijke activiteiten ligt. De voorzieningenrechter acht dit laatste ook niet aannemelijk, nu verzoekster haar werkzaamheden in de omgeving van [plaats] plaatsvinden.
Toezichthouders van het college hebben in 2019 onderzoek gedaan naar het gebruik van het recreatieverblijf door verzoekster. Volgens het college is uit dit onderzoek naar voren gekomen dat verzoekster daar permanent woont. Verzoekster staat namelijk ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP) sinds 8 januari 2009, haar zoon heeft verklaard dat verzoekster er permanent woont, verzoekster beschikt niet over een andere zelfstandige woonruimte en uit de controles blijkt dat verzoekster dusdanig veel aanwezig is in het recreatieverblijf dat moet worden aangenomen dat het haar hoofdverblijf betreft.
Het college heeft bij besluit van 15 april 2024 (het primaire besluit) een nieuwe last onder dwangsom opgelegd. Verzoekster is gelast om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 20.000,- ineens. Aan de nieuwe last onder dwangsom heeft het college nieuwe informatie ten grondslag gelegd. Het college heeft het waterverbruik opgevraagd bij Vitens. Het waterverbruik is dermate hoog, dat moet worden aangenomen dat verzoekster het recreatieverblijf als hoofdverblijf gebruikt, aldus het college. Verder heeft verzoekster de afgelopen jaren hypotheekrente afgetrokken voor het recreatieverblijf, terwijl hypotheekrente slechts aftrekbaar is voor één woning, namelijk het hoofdverblijf.
Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom. Bij besluit van 3 oktober 2024 heeft het college de last onder dwangsom, onder navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie, met een nadere motivering in stand gelaten. Bij besluit van 30 januari 2025 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente (artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel waar de recreatiewoning zich bevindt, waren vóór 1 januari 2024 de bestemmingsplannen ‘Omgeving De Goudsberg, [locatie] te [plaats] ’ en ‘Ede, parapluplan recreatieparken’ van kracht. Die bestemmingsplannen maken dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Ede. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Onder een omgevingsplanactiviteit valt (onder meer) een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het beroep geen redelijke kans van slagen heeft. De voorzieningenrechter ziet daarom geen reden om het bestreden besluit te schorsen tot de uitspraak op het beroep. Omdat verzoekster wel een zwaarwegend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening nu zij over twee weken de dwangsom verbeurt en zij vooralsnog geen alternatieve woonruimte heeft, ziet de voorzieningenrechter daarin aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen en de begunstigingstermijn bij wijze van voorlopige voorziening te verlengen tot zes weken na deze uitspraak. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om verzoekster deze zes weken te geven, zodat zij nog enige tijd heeft om bij het college de gevraagde informatie over haar zoektocht naar een woning aan te leveren die het college nodig heeft om te beoordelen of de begunstigingstermijn kan worden verlengd.
Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Is sprake van een overtreding/ is de overtreding voldoende aangetoond?
Verzoekster betoogt, onder verwijzing naar dat wat zij in bezwaar en in haar zienswijze heeft aangevoerd, dat zij niet permanent woont in het recreatieverblijf. Verzoekster wijst ter onderbouwing van haar betoog op bewijzen en verklaringen die zij heeft overgelegd, waaruit blijkt, zo stelt verzoekster, dat haar hoofdverblijf en sociale en maatschappelijke activiteiten buiten de recreatiewoning liggen.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat uit het bestemmingsplan “Omgeving de Goudsberg, [locatie] te [plaats] ” en het parapluplan “Ede, parapluplan recreatieparken” volgt dat permanente bewoning van de recreatiewoning niet is toegestaan. Verzoekster betwist dit ook niet. Verzoekster betwist wel dat zij permanent woont in het recreatieverblijf.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat verzoekster permanent woont in het recreatieverblijf. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat het college er terecht op heeft gewezen dat het waterverbruik in het recreatieverblijf zeer hoog is, dat verzoekster de hypotheekrente in haar aangifte inkomstenbelasting voor het recreatieverblijf aftrekt en dat verzoekster vanwege haar werk sociaalmaatschappelijk gebonden is aan de omgeving. Verder wijst het college er in zijn verweerschrift ook terecht op dat verzoekster haar afvalcontainers dusdanig vaak aanbiedt, dat dit bijdraagt aan het vermoeden dat het recreatieverblijf permanent door verzoekster wordt bewoond. Al met al heeft het college een voldoende deugdelijk onderzoek verricht, waaruit voldoende aanknopingspunten naar voren zijn gekomen die het vermoeden rechtvaardigen dat verzoekster permanent woont in het recreatieverblijf.
Uit vaste rechtspraak volgt dat het vervolgens aan verzoekster is om dit vermoeden te ontkrachten (ABRvS 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1248, r.o. 3.1). De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekster onvoldoende bewijs heeft aangeleverd die het vermoeden dat zij permanent in de recreatiewoning verblijft ontkrachten. Verzoekster heeft zich weliswaar ingeschreven op het adres in [plaats] waar haar neef woont, maar verzoekster heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij daar een zelfstandig woonverblijf heeft, in die zin dat daar het centrum van haar sociale en maatschappelijke activiteiten ligt. De voorzieningenrechter acht dit laatste ook niet aannemelijk, nu verzoekster haar werkzaamheden in de omgeving van [plaats] plaatsvinden.
De beroepsgrond heeft geen redelijke kans van slagen.
Is handhavend optreden onevenredig?
Verzoekster betoogt dat handhavend optreden onevenredig is, omdat onvoldoende rekening is gehouden met haar feitelijke situatie. Ook wijst verzoekster op de krapte op de woningmarkt. Verder heeft verzoekster op zitting nog gewezen op de brief van de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 19 december 2024 “Verzoek tot niet handhaven motie Wijen Nass” en het feit dat onvoldoende zeker is dat het recreatiepark daadwerkelijk gerevitaliseerd zal worden.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekster onvoldoende bijzondere omstandigheden heeft aangedragen die maken dat handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn. De voorzieningenrechter erkent dat sprake is van krapte op de woningmarkt en is zich er van bewust dat dit een groot probleem is, maar verzoekster weet al sinds 2019 dat het recreatieverblijf niet permanent bewoond mag worden en zij heeft (vooralsnog) onvoldoende inzichtelijk gemaakt naar hoeveel woning zij in die periode op zoek is geweest. Daar komt bij dat de woningnood voor iedereen geldt en in zoverre geen bijzondere omstandigheid is om van handhavend optreden af te zien. De voorzieningenrechter begrijpt dat het voor verzoekster lastig is om betaalbare, passende woonruimte te vinden, maar dat geldt voor veel mensen die op zoek zijn naar betaalbare woonruimte. De Afdeling heeft in meerdere uitspraken geoordeeld dat handhaving zware gevolgen heeft en het door de krapte op de woningmarkt moeilijk is om andere woonruimte te vinden, maar dat dit niet betekent dat handhavend optreden onevenredig is gezien de daarmee te dienen doelen.
Ten aanzien van de brief van de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening overweegt de voorzieningenrechter nog dat deze brief dateert van ná de beslissing op bezwaar. In zoverre kan de brief de rechtmatigheid van de beslissing op bezwaar niet aantasten. Daar komt bij dat de plannen van de Minister onvoldoende concreet zijn en dat dus (op dit moment) nog niet voldoende duidelijk is of verzoekster in aanmerking zou komen om te blijven wonen in de recreatiewoning. Het is te vroeg om daar nu op vooruit te lopen. Omdat deze plannen nog te onduidelijk zijn, gaat de voorzieningenrechter niet in op de vraag of het aannemelijk is dat het betreffende recreatiepark gerevitaliseerd zal worden.
De beroepsgrond heeft geen redelijke kans van slagen.
Bestaat er desondanks aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening?
Het beroep heeft geen redelijke kans van slagen. Het bestreden besluit is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dus rechtmatig. Desondanks ziet de voorzieningenrechter in dit geval aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Dat licht zij hieronder toe.
Op zitting heeft het college toegelicht dat het onder omstandigheden bereid is om de begunstigingstermijn te verlengen. Daarvoor verlangt het college wel -kort samengevat- dat verzoekster inzichtelijk maakt naar welke woningen zij de afgelopen periode op zoek is geweest en binnen welk zoekgebied zij heeft gezocht. Verzoekster heeft op zitting toegelicht dat zij dit omwille van privacy-redenen veel te ver vindt gaan, maar de voorzieningenrechter acht het aangewezen dat verzoekster deze gegevens toch verschaft aan het college. Het college kan dan beoordelen of de begunstigingstermijn verlengd kan worden. De voorzieningenrechter geeft verzoekster daarvoor zes weken. Dat betekent dat de voorzieningenrechter de begunstigingstermijn bij wijze van voorlopige voorziening verlengt tot zes weken na de dagtekening van deze uitspraak.
