Het leerstuk van functioneel daderschap heeft de afgelopen periode in de bestuursrechtspraak van de Afdeling de nodige aandacht gekregen. In dit blog bespreken wij een uitspraak van 23 oktober 2024 waarin de eigenaar van een woning de Huisvestingswet overtrad. Naar aanleiding van die overtreding besloot het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam handhavend op te treden.
Na diverse meldingen over een woning in Amsterdam, waaronder een van overlast, hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam deze woning op 6 oktober 2020 bezocht. Tijdens het onderzoek troffen de toezichthouders drie bewoners aan, die verklaarden dat de woning door zes personen werd bewoond. Drie van hen waren echter de dag voor het bezoek vertrokken na een conflict met de eigenaar van de woning, die zelf wekelijks in de woning kwam. De aanwezigen verklaarden de sleutel van de woning te hebben gekregen van persoon D, die volgens hen voor de eigenaar werkt. De bewoners beschikten echter niet over een huurcontract en konden zich ook niet inschrijven in de Basisregistratie Personen (BRP). De eigenaar verwees de bewoners voor vragen over een huurcontract en een slot voor een kamer ook naar persoon D, en deed dat tevens na klachten over onderhoud van de woning.
Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (het college) concludeerde op basis van het onderzoek dat de eigenaar de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet gebruikt. De woning was namelijk aan meer dan het aantal toegestane personen in gebruik gegeven, die de wezenlijke voorzieningen met elkaar delen en daarbij geen gezamenlijke huishouding voeren. Voor deze situatie is geen vergunning afgegeven. Het college merkte de eigenaar van de woning dan ook aan als overtreder nu deze, gezien de verklaringen van de bewoners, duidelijk op de hoogte was van de situatie en hier zelfs een actieve hand in had. De eigenaar had kortom kunnen weten dat het gebruik van de woning niet in overeenstemming met de huurovereenkomst plaatsvond. Het college legt de eigenaar een bestuurlijke boete van € 12.000,- op.
De eigenaar is het niet eens met de bestuurlijke boete en stelt zich op het standpunt dat hij de omzetting naar onzelfstandige woonruimte niet heeft aanvaard en daarom niet als (functioneel) overtreder kan worden aangemerkt. In de huurovereenkomst die hij met persoon D heeft gesloten is opgenomen dat onderverhuur niet is toegestaan en dat er maximaal zes personen, die met persoon D een gemeenschappelijke huishouding voeren, in de woning mogen wonen. De eigenaar stelt verder dat samenwerking tussen persoon D en de eigenaar zelf ten aanzien van de kamerverhuur niet is aangetoond, dat hij geen huur heeft ontvangen van de onderhuurders en hem ook nooit door hen om een huurovereenkomst is gevraagd.
De eigenaar stelt dat hij de woning regelmatig heeft bezocht en geïnspecteerd, maar dat hem nooit is opgevallen dat de woning in gebruik is gegeven aan personen die niet tot het huishouden van persoon D behoorden. Zowel persoon D als de medebewoners zijn Italiaans, waardoor volgens de eigenaar de schijn van een gezamenlijke huishouding ontstond die zijn onderzoeksplicht in zekere mate beperkt.
Daarnaast betoogt de eigenaar dat de boete te hoog is. De boeteoplegging is volgens de eigenaar in strijd met het evenredigheidsbeginsel omdat de hoogte van de boete niet is afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate van de verwijtbaarheid. Op dit onderdeel van de uitspraak gaan wij in dit blog niet nader in.
De Afdeling overweegt dat volgens vaste rechtspraak de overtreder in de eerste plaats degene is die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functioneel pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, heeft de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Die rechtspraak houdt voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van de gedraging.
Onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023 overweegt de Afdeling dat het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan.
Ter zake van het overtrederschap overweegt de Afdeling allereerst dat de eigenaar van de woning de beschikkingsmacht had over de omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimten, zonder de benodigde vergunning. De eigenaar van een woning kan in de regel beschikken over dergelijk gebruik van zijn woning, ook al heeft hij deze verhuurd. De Afdeling verwijst op dit punt naar een uitspraak van eerder dit jaar die ook ging over omzetting in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet.
Volgens de Afdeling heeft de eigenaar de overtreding ook aanvaard. De overtreding was direct gerelateerd aan de wijze waarop de woning werd gebruikt, en aangezien de eigenaar regelmatig de woning bezocht en gesprekken had met de bewoners, had hij moeten weten dat er geen sprake was van een gezamenlijke huishouding met persoon D. Dat volgt ook uit het feit dat bewoners hebben gevraagd of ze zich konden inschrijven in de BRP en dat een van de personen om een slot vroeg. Het feit dat de bewoners Italiaans waren of leken te zijn, doet volgens de Afdeling aan deze conclusie niet af. Datzelfde geldt voor de omstandigheden dat de eigenaar persoon D niet heeft toegestaan om de woning in gebruik te geven aan personen buiten het huishouden van persoon D, dat hij nooit huur van de onderhuurders heeft ontvangen, dat er volgens hem geen signalen waren van onrechtmatig gebruik en dat samenwerking tussen de eigenaar en persoon D met betrekking tot kamerverhuur niet is aangetoond.
De eigenaar heeft zich, aldus de Afdeling, onvoldoende ingespannen om de situatie te corrigeren of een vergunning aan te vragen, zodat hij niet de zorg heeft betracht die van hem redelijkerwijs verwacht kon worden ter voorkoming van de overtreding. Ook ziet de Afdeling geen aanleiding de eigenaar te volgen in zijn standpunt dat de verklaringen van de bewoners zoals opgenomen in het boeterapport onjuist zouden zijn. Uiteindelijk komt de Afdeling dan ook tot de conclusie dat het college de eigenaar als overtreder heeft mogen aanmerken en de boete terecht is opgelegd.
In de afgelopen periode heeft de Afdeling een aantal uitspraken gewezen over overtrederschap van huiseigenaren in het kader van de Huisvestingswet. Zo wees de Afdeling op 24 januari 2024 een zestal uitspraken (ECLI:NL:RVS:2024:266, ECLI:NL:RVS:2024:267, ECLI:NL:RVS:2024:268, ECLI:NL:RVS:2024:269, ECLI:NL:RVS:2024:270, ECLI:NL:RVS:2024:271) waarbij zij in vijf gevallen de uitspraak van de rechtbank vernietigde. Conclusie daarvan was weliswaar dat beschikkingsmacht voor pandeigenaren bij overtredingen door huurders doorgaans kan worden aangenomen; de Afdeling verhoogde wel de drempel.
De uitspraak van dit blog is interessant omdat aanvaarding hier wél is aangenomen. Ook uit deze uitspraak blijkt dat het leerstuk van functioneel daderschap in het bestuursrecht – met name het aanvaardingcriterium – erg casuïstisch is. Veel verschillende omstandigheden kunnen al dan niet meewegen in het uiteindelijke oordeel of een bevoegd gezag zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van het aanvaarden van een overtreding. Het is aan het bevoegd gezag om aan de hand van deze feiten en omstandigheden gedegen te motiveren dat er sprake is van functioneel daderschap in dergelijke gevallen.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4210.
