Hoewel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘de Afdeling’) in 2019 meer duidelijkheid gaf over de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het bestuurs- en omgevingsrecht, blijft het leerstuk complex. In de uitspraak over de Amsterdamse dakopbouw (ECLI:NL:RVS:2019:1694) stelde de Afdeling dat drie stappen moeten worden doorlopen om te bepalen of sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel. De Afdeling oordeelde dat zelfs als gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt en toegerekend kan worden aan het bestuursorgaan (stap één en twee), dit niet automatisch betekent dat alle toezeggingen moeten worden nagekomen.
Er moet een belangenafweging plaatsvinden waarbij naleving van de wet, algemene belangen en belangen van derden zwaarder kunnen wegen dan het nakomen van de toezegging (stap drie). Indien het vertrouwen niet wordt gehonoreerd en de toezegging niet meer kan worden nagekomen, kan het bestuursorgaan verplicht zijn tot vergoeding van de schade die zonder dat vertrouwen niet zou zijn ontstaan (dispositieschade).
In de uitspraak uit 2019 gaat de Afdeling niet specifiek in op de vraag in welke gevallen dispositieschade moet worden betaald en wat de (juridische) grondslagen daarvoor zijn. Enkele jaren later heeft de Afdeling zich alsnog genoodzaakt gezien om een conclusie (advies) te vragen aan staatsraad A-G Snijders (ECLI:NL:RVS:2024:3420) over de gevolgen van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
2. Achtergrond van de zaak
Deze zaak draait om de intrekking van een bouwvergunning uit 2002, die was verleend voor de bouw van een rijhal met ponystalling. In 2017 informeerde een geïnteresseerde koper bij de gemeente naar de geldigheid en reikwijdte van de vergunning en de mogelijkheden voor het vestigen een manegebedrijf. De gemeente bevestigde dat de vergunning rechtsgeldig was, en dat de rijhal en stalling ook door derden konden worden gebruikt, zonder te wijzen op een mogelijke intrekking van de vergunning wegens strijd met het bestemmingsplan. Op basis van deze informatie kocht de koper het perceel. Pas in 2019 informeerde de gemeente hem dat het houden van paarden in strijd was met het bestemmingsplan, waarna in 2020 de vergunning werd ingetrokken. De koper betoogt dat hij er gerechtvaardigd op heeft vertrouwd dat de vergunning niet zou worden ingetrokken en investeerde in het perceel op basis van die verwachting. Nu de vergunning achteraf toch is ingetrokken, heeft de koper daardoor schade geleden. Schadeposten die door de koper onder meer zijn opgevoerd, betreffen tevergeefs gemaakte kosten voor de bouw van de hal en stalling, misgelopen inkomsten die de koper met de exploitatie van de hal en stalling had kunnen verwerven en de hogere betaalde prijs voor het perceel.
3. Conclusie staatsraad A-G Snijders
De conclusie van staatsraad A-G Snijders gaat, kort gezegd, over de vraag wanneer, op grond waarvan en in hoeverre bij de bestuursrechter aanspraak op schadevergoeding kan worden gemaakt in het geval dat gerechtvaardigd, aan het bestuursorgaan toerekenbaar vertrouwen over de uitoefening van een bestuursbevoegdheid niet kan of behoeft te worden gehonoreerd wegens zwaarder wegende belangen.
Om tot beantwoording van deze vraag te komen, geeft Snijders in zijn conclusie eerst een korte samenvatting van het geldende recht met betrekking tot het vertrouwensbeginsel. Vervolgens wordt een uitwerking gegeven van de toepassingen van het vertrouwensbeginsel binnen verschillende rechtsgebieden buiten het bestuurs- en omgevingsrecht, zoals het privaatrecht. Vervolgens verkent Snijders verschillende juridische grondslagen voor het toekennen van schadevergoeding bij de derde stap (dus wanneer het gewekte vertrouwen om zwaarder wegende belangen niet langer gehonoreerd kan worden). Deze zijn: het égalitébeginsel, onrechtmatige daad, het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Tot slot wordt door de staatsraad A-G aandacht geschonken aan de manier waarop de omvang van de schadevergoeding moet worden vastgesteld.
4. Beantwoording vraag
Snijders concludeert dat in de zaak waarop de conclusie betrekking heeft de volledige schade moet worden vergoed die de koper lijdt doordat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de toezegging van de gemeente. Het gaat om de schade die de koper lijdt doordat hij door de mededelingen van de gemeente een bepaalde gedragslijn heeft gekozen en hierdoor in een slechtere positie is komen te verkeren dan hij zou hebben verkeerd als het gerechtvaardigd vertrouwen niet bij hem zou zijn gewekt. Deze moet in zijn volledigheid worden vergoed, omdat deze geheel een gevolg is van het vertrouwen dat het bestuursorgaan ten onrechte bij hem heeft gewekt. Daarbij is niet van belang of het bestuursorgaan kan worden verweten dat het ten onrechte het vertrouwen heeft gewekt. Als grondslag voor de schadevergoeding valt volgens Snijders uitsluitend het vertrouwensbeginsel te hanteren, dat in acht moet worden genomen bij het nemen van het betrokken besluit. De schadevergoedingsverplichting maakt dan ook deel uit van het besluit. Het evenredigheidsbeginsel kan volgens Snijders niet dienen als grondslag voor vergoeding van de schade.
Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.
