Handhaven op maatwerkvoorschrift na eerdere schorsing handhavingsbesluit specifieke zorgplicht art. 2.11 Bal

De last onder dwangsom van 26 november 2024 is opgelegd voor een overtreding van artikel 2.11 van het Bal en is door de voorzieningenrechter bij uitspraak van 14 februari 2025 geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Het bestreden besluit is opgelegd voor een overtreding van voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de lasten onder dwangsom zijn gebaseerd op twee verschillende grondslagen waardoor de schorsing van de last onder dwangsom van 26 november 2024 zich niet uitstrekt tot het bestreden besluit. Hier is sprake van twee overtredingen, de eerste van artikel 2.11 van het Bal en de tweede van voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit. Daarbij komt dat het maatwerkbesluit niet uitsluitend is gebaseerd op 2.11 van het Bal, zoals verzoekster stelt.

Op grond van artikel 5:6 van de Awb legt het bestuursorgaan geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er geen sprake van dezelfde overtreding. De last onder dwangsom van 26 november 2024 is opgelegd vanwege een overtreding van de specifieke zorgplichtbepaling van artikel 2.11 van het Bal. Het bestreden besluit is echter opgelegd vanwege een overtreding van voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit. Het gaat daarom om twee verschillende grondslagen en derhalve twee verschillende overtredingen. Dat de overtredingen in beide gevallen ziet op het niet mogen veroorzaken van geuroverlast, betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat er sprake is van dezelfde overtreding.

Uiteindelijk is de voorzieningenrechter wel van oordeel dat de begunstigingstermijn te kort is.

Op het adres [adres] heeft verzoekster een bedrijf in werking met een milieubelastende activiteit zoals bedoeld in de Omgevingswet. De milieubelastende activiteit betreft glastuinbouw zoals bedoeld in artikel 3.205 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). De activiteit omvat de teelt van cannabis in een glastuinbouwcomplex. Deze activiteit wordt uitgevoerd in het kader van het experiment gesloten coffeeshopketen dat door de Rijksoverheid is geïnitieerd.

Aan verzoekster is eerder op 26 november 2024 een last onder dwangsom opgelegd voor een overtreding van artikel 2.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Op 27 januari 2025 heeft het college een wijzigingsbesluit genomen. Bij uitspraak van deze rechtbank van 14 februari 2025 heeft de voorzieningenrechter de last onder dwangsom geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar.

Het college heeft naar aanleiding van aanhoudende overlastmeldingen over geurhinder van cannabis door verzoekster besloten om ambtshalve maatwerkvoorschriften te stellen met betrekking tot geur. Op 13 maart 2025 heeft het college een maatwerkbesluit genomen.

10. Naar aanleiding van meldingen over geuroverlast hebben toezichthouders van DCMR op 19 maart 2025 en 20 maart 2025 controles uitgevoerd bij verzoekster. Tijdens de controle op 19 maart 2025 is door de toezichthouders op twee verschillende momenten een geuronderzoek uitgevoerd. Tijdens de geuronderzoeken is minimaal in vijf vlagen in vijftien minuten een duidelijke en zeer duidelijke geur van cannabis waargenomen door de toezichthouders. De toezichthouders van DCMR hebben onafhankelijk van elkaar het geuronderzoek uitgevoerd. Zij komen tot de conclusie dat sprake is van regelmatige en een duidelijk waarneembare geur en dat sprake is van onaanvaardbare geurhinder. Daarnaast is een uitsluitingsonderzoek uitgevoerd en is een controlebezoek aan verzoekster gebracht. Op 20 maart 2025 hebben toezichthouders van DCMR een controle rondom het bedrijf van verzoekster uitgevoerd. Tijdens deze controle is toezicht gehouden op het gesloten houden van de toegangsdeuren van en naar de teeltruimtes. De toezichthouders hebben een overtreding van het maatwerkbesluit geconstateerd.

Bij brief van 23 april 2025 heeft het college verzoekster meegedeeld voornemens te zijn ter zake een last onder dwangsom op te leggen. Verzoekster heeft op 6 mei 2025 een zienswijze ingediend tegen het voornemen.

Bij het bestreden besluit is aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat sprake is van twee overtredingen. De eerste overtreding betreft een overtreding van voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit. De tweede overtreding betreft een overtreding van voorschrift 1.4.2 van het maatwerkbesluit.

Verzoekster wordt gelast de geconstateerde overtredingen ongedaan te maken door de volgende maatregelen te treffen:

• Verzoekster moet ervoor zorgen dat er geen geuroverlast veroorzaakt wordt ter plaatse van geurgevoelige objecten type 1 en type 2 ten gevolge van de milieubelastende activiteit binnen haar bedrijf, zijnde de teelt van cannabis (voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit);

• Verzoekster moet ervoor zorgen dat alle externe en interne toegangsdeuren/schuifdeuren van en naar de teeltruimtes te allen tijde gesloten zijn, behoudens bij het onmiddellijk doorlaten van personen en/of goederen (voorschrift 1.4.2 van het maatwerkbesluit).

Indien verzoekster niet binnen de begunstigingstermijn van één week nadat het bestreden besluit in werking treedt blijvend voldoet aan voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit, verbeurt zij een dwangsom van:

− € 500.000,- € 500.000,- voor de eerste constatering;

− € 500.000,- € 1.000.000,- voor de tweede constatering;

− € 500.000,- € 2.000.000,- voor de derde constatering.

Per week kan maximaal één constatering plaatsvinden.

Indien verzoekster niet binnen de begunstigingstermijn van één dag nadat het bestreden besluit in werking treedt blijvend voldoet aan voorschrift 1.4.2 van het maatwerkbesluit, verbeurt zij een dwangsom van € 5.000,- per keer dat wordt geconstateerd dat zij niet voldoet tot een maximum van € 15.000,-. Per etmaal kan maximaal één constatering plaatsvinden.

Verzoekster stelt dat op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een eenmaal door de voorzieningenrechter uitgesproken schorsing zich ook uitstrekt tot latere besluiten van dezelfde strekking (ABRvS 31 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4794). Verzoekster voert hiertoe aan dat de last onder dwangsom van 26 november 2024, het maatwerkbesluit en het bestreden besluit allen zijn gebaseerd op de bevoegdheid van artikel 2.11 van het Bal. Voorts stelt verzoekster dat de last van het dwangsombesluit van 26 november 2024 en de onderhavige last hetzelfde zijn geformuleerd en dezelfde inhoud hebben. Ook het doel, de strekking en het bereik van beide lasten zijn hetzelfde.

Het betoog van verzoekster slaagt niet. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. De last onder dwangsom van 26 november 2024 is opgelegd voor een overtreding van artikel 2.11 van het Bal en is door de voorzieningenrechter bij uitspraak van 14 februari 2025 geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Het bestreden besluit is opgelegd voor een overtreding van voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de lasten onder dwangsom zijn gebaseerd op twee verschillende grondslagen waardoor de schorsing van de last onder dwangsom van 26 november 2024 zich niet uitstrekt tot het bestreden besluit. Uit de door verzoekster genoemde uitspraak van de Afdeling volgt weliswaar dat een eerdere schorsing van een besluit ook van toepassing is op een later genomen besluit, maar naar het oordeel van de voorzieningenrechter ziet dit op een situatie waar het later genomen besluit het eerder genomen besluit aanvult of wijzigt. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. In dit geval is, anders dan verzoekster stelt, geen sprake van een situatie op grond van artikel 6:19 van de Awb, omdat het college een geheel nieuw besluit heeft genomen. Er is geen sprake van een intrekking, wijziging of vervanging van de last onder dwangsom van 26 november 2024. Bovendien is het bestreden besluit gebaseerd op een andere grondslag dan de last onder dwangsom van 26 november 2024. Ook de ter zitting genoemde uitspraak van 23 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2364, kan verzoekster niet baten. In dat geval had de voorzieningenrechter geen termijn gesteld voor de schorsing van een omgevingsvergunning. Wanneer het bestuursorgaan de geschorste omgevingsvergunning intrekt en vervolgens een nieuwe omgevingsvergunning verleend met dezelfde strekking als de geschorste omgevingsvergunning, dan strekt de schorsing van het oorspronkelijke besluit zich ook uit tot het nieuwe besluit. In onderhavig geval is hiervan geen sprake. Zoals eerder overwogen is hier sprake van twee overtredingen, de eerste van artikel 2.11 van het Bal en de tweede van voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit. Daarbij komt dat het maatwerkbesluit niet uitsluitend is gebaseerd op 2.11 van het Bal, zoals verzoekster stelt.

Strijd met artikel 5:6 van de Awb

Verzoekster stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 5:6 van de Awb het verboden is om een tweede last onder dwangsom op te leggen. Er kan namelijk geen herstelsanctie worden opgelegd zolang een ander wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie nog van kracht is. Hoewel de last onder dwangsom van 26 november 2024 geschorst is door de voorzieningenrechter, is de last nog steeds van kracht. Verzoekster verwijst in dit kader naar de uitspraak van de College van Beroep voor het bedrijfsleven van 22 december 2020 (ECLI:BK:CBB:2020:1010).

Het betoog van verzoekster slaagt niet. Op grond van artikel 5:6 van de Awb legt het bestuursorgaan geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er geen sprake van dezelfde overtreding. De last onder dwangsom van 26 november 2024 is opgelegd vanwege een overtreding van de specifieke zorgplichtbepaling van artikel 2.11 van het Bal. Het bestreden besluit is echter opgelegd vanwege een overtreding van voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit. Het gaat daarom om twee verschillende grondslagen en derhalve twee verschillende overtredingen. Dat de overtredingen in beide gevallen ziet op het niet mogen veroorzaken van geuroverlast, betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat er sprake is van dezelfde overtreding. Bovendien staat artikel 5:8 van de Awb het toe dat wanneer twee verschillende voorschriften zijn overtreden (zoals hier het geval is) voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift wordt gesanctioneerd. Ten overvloede overweegt de voorzieningenrechter dat bij besluit van 18 juli 2025 de last onder dwangsom van 26 november 2024 en het wijzigingsbesluit van 27 januari 2025 zijn ingetrokken. Dit betekent dat de last onder dwangsom van 26 november 2024 en het wijzigingsbesluit van 27 januari 2025 thans niet meer van kracht zijn.

Is er sprake van een overtreding?

Overtreding 1

De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat sprake is van een overtreding van voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit. Verzoekster heeft ter zitting verklaard dat gedurende 15 minuten geur kan worden waargenomen en daarom categorisch voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit wordt overtreden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was het college bevoegd om handhavend op te treden tegen de overtreding van het voorschrift 1.2.4 van het maatwerkvoorschrift.

Overtreding 2

De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat voorschrift 1.4.2 van het maatwerkbesluit is overtreden. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden tegen de overtreding van het voorschrift 1.4.2 van het maatwerkvoorschrift.

De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster geen gronden heeft ingediend tegen overtreding 2. Het verzoek om voorlopige voorziening ziet daarom alleen op overtreding 1.

Het maatwerkbesluit

Verzoekster stelt zich op het standpunt dat het maatwerkbesluit innerlijk tegenstrijdig is. In de voorschriften 1.2.1 en 1.2.2 van het maatwerkbesluit staan namelijk concrete normen opgenomen voor geuroverlast. Uit deze voorschriften volgen een normstelling van 98-pecentielen en 99,99-percentielen. Hieruit volgt dat het onmogelijk en innerlijk tegenstrijdig is om tegelijkertijd ook aan voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit te voldoen. Op grond van het Geurhinderbeleid Provincie Zuid-Holland Actualisatie 2024 (Geurhinderbeleid) en andere voorschriften uit het maatwerkbesluit mag wel degelijk een mate van geurhinder ontstaan en nergens in die bepalingen staat dat de norm mag worden gesteld dat er als gevolg van de bedrijfsvoering er geheel geen geur mag worden waargenomen, aldus verzoekster. De normstelling in het maatwerkvoorschrift voldoet niet aan het Geurhinderbeleid. Na de vaststelling van het Geurhinderbeleid is immers geen sprake van een andere (nieuwe) activiteit dan het telen van gewassen in kassen. Er is volgens verzoekster dus sprake van een bestaande situatie waarbij geurhinder moet worden beperkt.

De voorzieningenrechter overweegt dat het maatwerkbesluit van 13 maart 2025 thans niet ter toetsing voorligt waardoor de voorzieningenrechter het maatwerkbesluit niet inhoudelijk kan toetsen. De voorzieningenrechter gaat daarom voorbij aan het betoog van verzoekster dat het maatwerkbesluit innerlijk tegenstrijdig is. Op 22 april 2025 heeft verzoekster een bezwaarschrift ingediend en op 17 juni 2025 heeft de hoorzitting plaatsgevonden. Op 23 juli 2025 heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen in de procedure tegen het maatwerkbesluit. Voor het verzoek om voorlopige voorziening tegen het maatwerkbesluit zal een nieuwe zittingsdatum worden gepland.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat ten aanzien van het maatwerkbesluit er geen sprake is van een evident onrechtmatig besluit. Met evident onrechtmatig wordt bedoeld dat zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht zeer ernstig moet worden betwijfeld of het door het college ingenomen standpunt juist is en of het bestreden besluit in de bodemprocedure in stand zal blijven.

Last onder dwangsom onvoldoende duidelijk

Verzoekster stelt zich op het standpunt dat uit het bestreden besluit onvoldoende blijkt wanneer een geuronderzoek in het kader van voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit wordt ingezet. De verplichting om maatregelen te nemen op grond waarvan gedurende ieder willekeurig kwartier geen enkele mate van geur kan worden waargenomen gaat veel verder dan had gemogen, aldus verzoekster.

Het college heeft in haar verweerschrift het volgende toegelicht. Het college stelt zich op het standpunt dat een toezichthouder van DCMR niet zomaar op een willekeurig moment gaat ruiken bij de locatie om geurhinder vast te stellen. Bij het opstellen en het handhaven van voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit hebben de aantallen klachten een aanzienlijke rol gespeeld. Op het moment dat er tientallen geurklachten per vier weken zijn ingediend (klachtenregistraties/ klachten die gemeld worden), althans op basis van ingediende tientallen geurklachten, treedt het voorschrift in werking om geurhinder vast te stellen en gaan de toezichthouders van DCMR naar de locatie om te ruiken en vast te stellen of er sprake is van geurhinder. Het college verwijst hiervoor ook naar het Geurhinderbeleid onder ‘klachtenbehandeling’ onder het kopje ‘3.4.1. Afweging aanvaardbaar geurhinderniveau’. In de vierde alinea staat dat de ernstige hindergrens de grens is. Boven deze geurbelasting is geurhinder bij gevoelige gebouwen en geurgevoelige locaties op voorhand onacceptabel. Klachten nemen zeer sterk toe als de geurbelasting toeneemt boven de ‘Ernstige Hindergrens’. Het college licht vervolgens nog toe dat dit ook op pagina 33 van het maatwerkbesluit is opgenomen. Verder staat onder voetnoot 1 van het Geurhinderbeleid dat uit analyse van klachtenregistraties blijkt dat minder dan 0.5% van de geurgehinderden daadwerkelijk een geurklacht indient. Het aantal geurgehinderden is dus een veelvoud van het aantal klagers. Indien sprake is van tientallen geurklachten per vier weken, dan treedt voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit in werking en wordt geuroverlast opgespoord door twee of meer toezichthouders en handhaafbaar gemaakt2. Op basis van het gelijkheidsbeginsel is het college uitgegaan van ‘tientallen geurklachten per vier weken’. In het voornemen tot het opleggen van het bestreden besluit van 23 april 2025 is opgenomen dat sinds het maatwerkbesluit is opgelegd er in de periode van 14 maart 2025 tot en met 21 maart 2025 21 overlastmeldingen zijn ingediend. Daarna hebben de toezichthouders van DCMR op 19 en 20 maart 2025 het geuronderzoek conform voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit uitgevoerd.

Het college heeft verder ter zitting nog toegelicht dat op het moment dat verzoekster binnen de hindergrens blijft er geen sprake zal zijn van geuroverlast. Er zullen dan volgens het college ook nauwelijks klachten zijn. Wanneer de ernstige hindergrens wordt overschreden dan volgt uit tabel 3.3 (bijlage bij het Geurhinderbeleid) dat er dan doorgaans veel geurklachten zullen zijn. Als de DCMR meer dan tien geurklachten per maand binnen krijgt dan is de conclusie dat de geurhinder boven de ernstige hindergrens komt. De toezichthouders van DCMR zullen dan ter plaatse komen en gaan ruiken. Het is volgens het college niet zo dat de toezichthouders van DCMR willekeurig rondrijden op en rondom de locatie en dan gaan ruiken. De binnengekomen klachten zijn de leidende factor.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit het bestreden besluit niet volgt wanneer een geuronderzoek in het kader van voorschrift 1.2.4 van het maatwerkbesluit wordt ingezet. Uit het bestreden besluit volgt niet dat pas na tientallen overlastmeldingen een toezichthouder van DCMR naar de locatie gaat om te ruiken. Dit volgt wel uit het maatwerkbesluit. Op pagina 33 en 34 van het maatwerkbesluit staat beschreven dat doorgaans veel geurmeldingen aangeeft dat de geurbelasting boven het aanvaardbaar hindergrens komt en dat dat onacceptabel is voor alle geurgevoelige objecten volgens het Geurhinderbeleid. Doorgaans veel geurmeldingen wordt gekwantificeerd als enkele tientallen geurmeldingen per vier weken. Voorts volgt uit het maatwerkbesluit dat pas na enkele tientallen geurmeldingen binnen een tijdsperiode van vier weken er mogelijk sprake is van geuroverlast. Hiermee wordt voorkomen dat na slechts één of enkele geurmeldingen al zwaardere handhavingsinstrumenten worden ingezet. Tabel 3 geeft de relatie tussen het aanvaardbaar hinderniveau, de geurmeldingen en de handhavingsacties weer. Dit is weliswaar niet met zoveel woorden in het bestreden besluit opgenomen, maar wel in de verslagen van de toezichthouders van 19 maart 2025. Er is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van een motiveringsgebrek.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in het geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het college worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

De belangen van verzoekster zijn kort samengevat als volgt. Volgens verzoekster dienen met het experiment gesloten coffeeshopketen de belangen van de maatschappij ook mee te wegen. Door het bestreden besluit zou het experiment kunnen mislukken en tot sluiting van het bedrijf van verzoekster kunnen leiden. De reeds gedane investeringen lopen gevaar, maar ook de werknemers van verzoekster kunnen hun banen verliezen. Het stoppen van de activiteiten zal tot grote schade leiden. Hier tegenover staan de belangen van het college. Naast het algemeen belang dat met handhaving is gediend, is er volgens het college ook een bijzonder maatschappelijk belang voor de omwonenden. Verzoekster staat op nummer één van de geurhinder veroorzakende bedrijven in het werkgebied van de DCMR. In de periode van 1 september 2023 tot en met 26 juni 2025 zijn er namelijk in totaal 1820 geurklachten ingediend bij de DCMR. Uit de geurklachten blijkt dat omwonenden en burgers uit de woonkernen in [plaatsnaam 1] en Brielle rondom verzoekster vanaf november 2023 tot op heden hinder ondervinden van de geur van cannabis. De geurklachten die bij de DCMR zijn ingediend zijn afkomstig van in totaal 358 unieke huishoudens. Door de geurhinder wordt het leef- en woonklimaat van bewoners rondom verzoekster op onaanvaardbare wijze beïnvloedt en aangetast.

Aan de door verzoekster aangevoerde omstandigheden komt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet een zodanig zwaar gewicht toe dat het algemeen belang van handhaving daarvoor moet wijken. Dat het experiment door het handhavend optreden kan mislukken is inherent aan een experiment. En ook overigens neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verzoekster haar gestelde belangen op geen enkele wijze heeft onderbouwd met (financiële) stukken. Handhavend optreden is in dit geval niet onevenredig.

Uiteindelijk is de voorzieningenrechter wel van oordeel dat de begunstigingstermijn te kort is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2589) mag de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Voorts volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:102) dat in geval een last onder dwangsom strekt tot het voorkomen van een herhaling van een overtreding, aan de last niet per se een begunstigingstermijn hoeft te worden verbonden. In bijzondere omstandigheden kan dit anders zijn. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er van zulke bijzondere omstandigheden gebleken. De eenvoudigste en snelste manier om geuroverlast te voorkomen is als verzoekster de productie van cannabis staakt. Verzoekster heeft gesteld – en dat komt de voorzieningenrechter niet onaannemelijk voor – dat het staken van de productie ten minste vier weken in beslag zal nemen, omdat het afvoeren van de cannabisplanten beveiligd en onder voorwaarden die zijn gesteld door de Rijksoverheid in het kader van het experiment met legale cannabisteelt, moet gebeuren. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om de begunstigingstermijn te verlengen tot vier weken na deze uitspraak.