Handhavingsuitspraak overtreding geluidsvoorschrift omgevingsplan/bruidsschat, geen concreet zicht op legalisering i.v.m. mogelijk maatwerkvoorschrift

Met het besluit van 2 oktober 2025 heeft het college verzoeker een last onder dwangsom opgelegd.

Verzoeker is eigenaar van het perceel [perceel] in Lutjebroek, kadastraal bekend als gemeente Stede Broec, [sectie] , nummer [nummer 1] (hierna: het perceel). Verzoeker staat ingeschreven bij de Kamer van Koophandel als [VOF] VOF (KvK [nummer 2] ) onder SBI-code 10710 (Vervaardiging van brood en vers banketbakkerswerk, brood- en banketbakkerij en de kleinhandel daarin).

Het bijgebouw van 40 m2 achter op het perceel is opgericht in 2005 en als bakkerij in gebruik sinds januari 2023. Toezichthouders hebben eerder in februari 2023 een controle uitgevoerd op het perceel. Destijds is niet tot handhaving overgegaan.

Op 25 november 2024 hebben toezichthouders van de gemeente nogmaals een controle uitgevoerd op het perceel en geconstateerd dat het bijgebouw achter op het perceel nog steeds zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning wordt gebruikt als bakkerij en dat er broden worden verkocht. Binnen zijn een oven, diverse apparatuur voor het bakken van brood en de benodigde grondstoffen waargenomen. Ter plaatse is geen pinautomaat aangetroffen. Achter het bijgebouw, naast de perceelsgrens met de buren van nummer [nummer 3] , staat een aggregaat die, volgens de daarop geplakte sticker, 93 dB produceert. Het gebruik van het bijgebouw en het daarbij behorende aggregaat is in strijd met de ter plaatse geldende regels van het omgevingsplan.

Met het besluit van 2 oktober 2025 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd en verzoeker gelast om binnen acht weken (1) het gebruik van het perceel ten behoeve van een bakkerij te staken en gestaakt te houden; en (2) de detailhandel vanaf het perceel te staken en gestaakt te houden. Dit kan verzoeker doen door de bakkerij te ontmantelen door middel van het loskoppelen van oven en het aggregaat, op een zodanige wijze dat hergebruik niet zonder meer mogelijk is. Verzoeker kan er ook voor kiezen de oven en het aggregaat van zijn perceel te verwijderen. Daarbij kan een dwangsom van € 15.000,- ineens verbeurd worden.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Dat betekent dat de nieuwe Omgevingswet van toepassing is. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente (artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ook bestaat het tijdelijke deel van het omgevingsplan uit enkele gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat. De bruidsschat bevat regels die eerst op Rijksniveau geregeld waren, maar nu (in ieder geval tijdelijk) onderdeel uitmaken van het omgevingsplan.

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.

Voor het perceel was voor 1 januari 2024 de beheersverordening “Kom Stede Broec” (hierna: de beheersverordening) van kracht. Het bestemmingsplan “Kom Stede Broec” (hierna: het bestemmingsplan) maakt onderdeel uit van de beheersverordening. De beheersverordening en dus ook het bestemmingsplan maken onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Stede Broec (hierna: het omgevingsplan). Volgens het bestemmingsplan en de plankaart geldt op het perceel de bestemming ‘Wonen.

Op grond van artikel 17.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan zijn de op de plankaart voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor woningen in niet-gestapelde vorm, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroep.

Op grond van artikel 17.7.1 van het bestemmingsplan is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met deze bestemming.

Op grond van artikel 1.4 van het bestemmingsplan wordt onder ‘aan huis verbonden beroep’ verstaan een beroep dat in, aan of bij een woning wordt uitgeoefend door een (mede)bewoner van de op het bouwperceel gesitueerde woning, waarbij de woning in overwegende mate haar woonbestemming behoudt en de beroepsuitoefening een ruimtelijke uitwerking en uitstraling heeft die met de woonbestemming in overeenstemming is.

Op grond van artikel 1.23 van het bestemmingsplan wordt onder ‘detailhandel’ verstaan het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.

Op grond van Bijlage 1 (Staat van Bedrijfsactiviteiten) van het bestemmingsplan, valt een brood- en banketbakkerij met minder dan 2500 kg meel/week onder milieucategorie 2 en daarvoor geldt een afstand van minimaal 30 meter van omwonenden.

Op grond van artikel 22.63 van het omgevingsplan is het geluid, met het oog op het voorkomen of beperken van geluidhinder, door een activiteit op een geluidgevoelig gebouw niet hoger dan de waarde als bedoeld in tabel 22.3.1.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het perceel de bestemming “Wonen” heeft en dat uit de controles blijkt dat verzoeker, zonder dat hem daarvoor een omgevingsvergunning is verleend, het perceel bedrijfsmatig gebruikt voor het exploiteren van een bakkerij. Dit is in strijd met artikel 17.1, onder a, en artikel 17.7.1 van het bestemmingsplan. Dat sprake is van bedrijfsmatig gebruik volgt volgens het college onder meer uit het feit dat verzoeker staat ingeschreven bij de Kamer van Koophandel onder SBI-code 10710, wat mede suggereert dat sprake is van detailhandel, en uit de tijdens de controles afgelegde verklaringen van verzoeker. Daarbij komt dat de bedrijfsmatige activiteiten van verzoeker, te weten het te koop aanbieden van brood aan consumenten, onder de definitie vallen van ‘detailhandel’, zoals opgenomen in artikel 1.23 van het bestemmingsplan. De bedrijfsmatige activiteiten vallen bovendien niet onder de definitie van ‘aan huis verbonden beroep’, zoals opgenomen in artikel 1.4 van het bestemmingsplan, omdat de aard en ruimtelijke impact ervan niet in overeenstemming zijn met de woonbestemming. Op grond van Bijlage 1 (Staat van Bedrijfsactiviteiten) van het bestemmingsplan vallen brood- en banketbakkerijen die minder dan 2500 kg meel per week gebruiken onder milieucategorie 2. Dit betekent dat dergelijke activiteiten op minimaal 30 meter afstand van omwonenden moeten plaatsvinden. Volgens het college voldoet het bijgebouw niet aan deze afstandsvereisten, wat de kans op hinder en overlast voor de omliggende bewoners vergroot. Met betrekking tot het aggregaat op het perceel geldt dat deze een geluidsproductie heeft van 93 dB en dat deze waarde 43-53 dB hoger is dan toegestaan op grond van artikel 22.63 in samenhang met tabel 22.3.1 van het omgevingsplan.

Het college ziet, na overleg met de afdeling Ruimtelijke Ordening, geen mogelijkheid voor legalisatie, omdat een bakkerij, ook al is deze niet de volledige werkweek geopend, niet wordt beschouwd als een aan huis verbonden beroep. Bovendien valt een bakkerij onder milieucategorie 2. Dat betekent dat dergelijke activiteiten op minimaal 30 meter afstand van omwonenden moeten plaatsvinden en het bijgebouw voldoet niet aan deze afstandsvereisten, wat de kans op hinder en overlast voor de omliggende bewoners vergroot. Daarnaast zorgen de bedrijfsactiviteiten, zoals productieprocessen, geurhinder, geluidsoverlast en verhoogde verkeersstromen, voor verstoring van de kleinschaligheid en leefbaarheid van een woonomgeving. Een bakkerij wordt gekwalificeerd als detailhandel, waarbij directe verkoop van goederen aan consumenten plaatsvindt, en niet als aan huis verbonden beroep. Het gebruik van het bijgebouw als bakkerij is daarmee in strijd met het omgevingsplan en er worden geen mogelijkheden geboden om hiervan af te wijken. Het aggregaat mag van het college op het perceel blijven, mits deze wordt losgekoppeld en niet meer wordt gebruikt voor bedrijfsmatige activiteiten.

Verzoeker voert aan dat de bakkerij passend is binnen een woonbestemming. Volgens verzoeker is sprake van een aan huis verbonden beroep, is de omvang van de ambachtelijke bakkerij kleinschalig waardoor het onder milieucategorie 1 valt in plaats van milieucategorie 2 en is de gestelde geluidsoverschrijding van het aggregaat van 93 dB niet gebaseerd op een geluidsmeting. Daarnaast staan er tegenstrijdigheden en feitelijke onjuistheden in de controlerapporten.

De voorzieningenrechter komt tot het voorlopig oordeel dat de bakkerij in strijd is met de op het perceel geldende woonbestemming. Bij een aan huis verbonden beroep moet, op grond van artikel 1.4 van het bestemmingsplan, de beroepsuitoefening een ruimtelijke uitwerking en uitstraling hebben die met de woonbestemming in overeenstemming is. Het college heeft in dit verband beoordelingsruimte. De uitkomst hiervan toetst de voorzieningenrechter terughoudend. Met inachtneming daarvan kan voorshands niet worden gezegd dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bedrijfsactiviteiten niet in overeenstemming zijn met de woonbestemming. Daarbij heeft het college van belang kunnen achten dat de broden worden verkocht vanaf het perceel. Dat maakt dat er ook sprake is van detailhandel en dat is eveneens in strijd met de woonbestemming. Bovendien is de bakkerij door de verkoop op het perceel niet vergelijkbaar met een kleinschalige catering- of taartenservice.

Daarnaast is van belang dat op grond van Bijlage 1 (Staat van Bedrijfsactiviteiten) van het bestemmingsplan brood- en banketbakkerijen die meer dan 2500 kg meel per week gebruiken onder milieucategorie 3 vallen en brood- en banketbakkerijen die minder dan 2500 kg meel per week gebruiken vallen onder milieucategorie 2. Dit zijn volgens het bestemmingsplan de enige twee milieucategorieën waar brood- en banketbakkerijen, zoals de bakkerij van verzoeker, onder kunnen vallen. Verzoeker stelt in bezwaar dat de bakkerij ongeveer 60 kg meel per week gebruikt. Omdat de bakkerij van verzoeker minder dan 2500 kg meel per week gebruikt, valt de bakkerij op grond van het bestemmingsplan onder milieucategorie 2. Dat de feitelijke milieubelasting volgens verzoeker verwaarloosbaar is, maakt dit niet anders. Dat op grond van de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ een dergelijke activiteit thuishoort in categorie 1, maakt dit ook niet anders.

Dat de gestelde geluidsoverschrijding van het aggregaat niet gebaseerd is op een geluidsmeting, leidt niet tot een ander oordeel. De voorzieningenrechter stelt vast dat de last betreft het staken en gestaakt te houden van (1) het gebruik van het perceel ten behoeve van een bakkerij en (2) de detailhandel vanaf het perceel. Verzoeker is niet gelast om het gebruik van het aggregaat te staken en gestaakt te houden. Wel is door het college aangegeven dat verzoeker aan de last kan voldoen door de bakkerij te ontmantelen door middel van het loskoppelen van oven en het aggregaat, op een zodanige wijze dat hergebruik niet zonder meer mogelijk is. Ook kan verzoeker ervoor kiezen de oven en het aggregaat van zijn perceel te verwijderen. Overigens mag op grond van artikel 22.63 van het omgevingsplan het geluid, met het oog op het voorkomen of beperken van geluidhinder, door een activiteit op een geluidgevoelig gebouw niet hoger zijn dan de waarde als bedoeld in tabel 22.3.1. Het enkele feit dat het aggregaat een geluid van 93 dB kan maken, maakt al dat het aggregaat in strijd is met dit artikel.

Voor zover verzoeker stelt dat er tegenstrijdigheden en feitelijke onjuistheden in de controlerapporten staan, overweegt de voorzieningenrechter dat het college in de bezwaarfase hier verder op in kan gaan. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding om hierom de last onder dwangsom te schorsen.

Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot het voorlopig oordeel dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het perceel in strijd is met artikel 17.1, onder a, en artikel 17.7.1 van het bestemmingsplan bedrijfsmatig gebruikt wordt voor het exploiteren van een bakkerij. Dat betekent dat sprake is van een overtreding.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

Is er concreet zicht op legalisatie?

Verzoeker voert aan dat het college had moeten onderzoeken of er (tijdelijke) legalisatie of een maatwerkvergunning mogelijk was.

Deze grond slaagt niet. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college in het besluit – zoals hierboven onder 3.4 weergegeven – uitgebreid heeft gemotiveerd dat zij in afwijking van het bestemmingsplan geen omgevingsvergunning wil verlenen voor de bakkerij. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS 26 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:622) volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering aanwezig is. Dat betekent ook dat het opleggen van een maatwerkvoorschrift niet aan de orde.

Zijn er bijzondere omstandigheden?

Verzoeker voert aan dat er bijzondere omstandigheden zijn en dat handhavend optreden daarom onevenredig is. Er is volgens verzoeker geen rekening gehouden met de zeer beperkte schaal van de activiteiten, de maatschappelijke meerwaarde en het ontbreken van hinder.

Het college heeft zich in het besluit zonder nadere motivering op het standpunt gesteld dat niet gebleken is van feiten of omstandigheden die tot het oordeel zouden moeten leiden dat handhavend optreden in deze kwestie onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. In het verweerschrift heeft het college de motivering aangevuld en zich op het standpunt gesteld dat verzoeker al sinds 4 februari 2025 weet dat hij het bijgebouw op het perceel niet mag gebruiken als bakkerij. Verzoeker had in de tussentijd een andere locatie kunnen zoeken voor de bakkerij of op een andere manier de overtreding ongedaan kunnen maken, zoals bijvoorbeeld door het verkopen van de apparatuur. Van deze kans heeft verzoeker geen gebruik gemaakt. Verzoeker geeft aan dat hij tot 1 januari 2027 wenst door te gaan met de activiteiten, maar dat vindt het college te lang duren. Dit zou een ongewenst precedent scheppen.

Gelet op de specifieke omstandigheden van dit geval ziet de voorzieningenrechter aanleiding om bij de te maken belangenafweging voorshands het belang van verzoeker bij (tijdelijke) voortzetting van zijn bedrijfsactiviteiten te laten prevaleren boven het belang van het college om hiertegen op te kunnen treden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat toezichthouders in februari 2023 een controle hebben uitgevoerd op het perceel en dat toen al geconstateerd is dat het bijgebouw achter op het perceel zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning werd gebruikt als bakkerij en dat er broden werden verkocht. Destijds heeft het college geen aanleiding gezien om direct tot handhaving over te gaan. Eerst twee jaar later, in februari 2025, heeft het college verzoeker gewaarschuwd dat handhavend zal worden opgetreden door middel van een last onder dwangsom. Omdat de overtreding min of meer twee jaar gedoogd is alvorens handhavend op te treden, is de voorzieningenrechter van oordeel dat er op het college een zwaardere motiveringplicht rust, te meer omdat de activiteiten zeer kleinschalig qua omvang zijn, er geen meldingen van overlast zijn gekomen vanuit de buurt, de uitstraling naar de omgeving gering is, er geen zicht van omwonenden op de bedrijfsactiviteiten is, de hoofdfunctie in het hoofdgebouw bewaard blijft en het inmiddels nog maar om een beperkte periode van één jaar (tot 1 januari 2027) gaat. Gelet op deze specifieke omstandigheden kunnen er naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter twijfels worden gezet bij de stelling van het college dat een en ander tot een ongewenst precedent zou kunnen leiden. In zoverre acht de voorzieningenrechter de inhoudelijke motivering welke ten grondslag is gelegd aan de last onder dwangsom, op dit moment onvoldoende. Nu het college geen voldoende spoedeisend belang aannemelijk heeft kunnen maken bij het op korte termijn kunnen optreden tegen de bedrijfsactiviteiten zal de voorzieningenrechter in afwachting van de nadere heroverweging in het kader van de bezwaarschriftprocedure het bestreden besluit schorsen op de hiernavolgende wijze.

Conclusie en gevolgen

De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 2 oktober 2025 is geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.