Het komt niet zo vaak voor dat de toelichting op het bestemmingsplan een doorslaggevende rol speelt bij de vraag of het bestemmingsplan al dan niet is overtreden. Zie voor meer informatie hieromtrent een annotatie die ik heb geschreven voor de Gemeentestem (Gst. 2015/108).
In de uitspraak ABRvS 13 mei 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2617 heeft de Afdeling aan de hand van de plantoelichting aangenomen dat er wél degelijk sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Het college van B & W had in deze zaak geweigerd handhavend op te treden tegen de opslag van grasbalen op een perceel. De rechtbank heeft volgens appellant niet onderkend dat vanwege de op de gronden rustende bestemming maar één agrarisch bedrijf is toegestaan, en daarmee ook de agrarische activiteiten van één agrarisch bedrijf. Hij wijst daarvoor op de tekst van artikel 4.1 en de bedoeling van de planwetgever.
Voor het antwoord op de vraag of het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever. In geschil is of op de gronden met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf" de uitoefening van (activiteiten van) meerdere agrarische bedrijven in het bouwvlak zijn toegestaan.
De Afdeling stelt voorop dat artikel 4.1, aanhef en onder a, van de planregels niet spreekt over het vestigen van het agrarisch bedrijf, maar van de uitoefening van het agrarisch bedrijf. De rechtbank heeft daar ook terecht op gewezen. In de tekst van deze bepaling wordt 'het agrarisch bedrijf' in enkelvoud gebruikt. Dit duidt erop dat een beperking is gesteld aan het aantal bedrijven dat op de gronden mag worden uitgeoefend. Maar in dit geval zou met de gebruikte formulering ook kunnen worden gedoeld op de uitoefening van agrarische bedrijvigheid in zijn algemeenheid. Naar het oordeel van de Afdeling is de planregel op zichzelf bezien daarom niet duidelijk over hoeveel bedrijven op het hier aan de orde zijnde perceel mogen worden uitgeoefend. Naar het oordeel van de Afdeling komt daarom betekenis toe aan de plantoelichting. In de toelichting staat onder meer dat de bestemming "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf" is gegeven aan alle volwaardige agrarische bedrijven en dat per afzonderlijk bedrijf een bouwvlak is aangegeven. De Afdeling leidt uit de toelichting af dat het de bedoeling is geweest dat op gronden met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf" en de aanduiding "bouwvlak" maar één agrarisch bedrijf mag worden uitgeoefend. Hieruit vloeit naar het oordeel van de Afdeling voort dat ook maar één agrarisch bedrijf agrarische activiteiten mag uitoefenen.
UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN
In het verleden oefende appellant op perceel [locatie 1-2] een agrarisch bedrijf uit. appellant, zijn broer, verrichtte op het perceel ondergeschikte loonwerkzaamheden. appellant heeft in 2022 het agrarisch bedrijf van zijn broer overgenomen. [partij] heeft een deel van de gronden van appellant gekocht. Deze gronden liggen aan de noordwestelijke zijde van de gronden die in eigendom zijn van appellant.
Op de hiervoor genoemde gronden van appellant en [partij] rust ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Noordenveld" (bestemmingsplan) de bestemming "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf". Op een groot deel van de gronden rust de aanduiding "bouwvlak". Het gaat hier om één bouwvlak, dat in feite gesplitst is; zowel appellant als [partij] zijn eigenaar van een deel ervan.
[partij] heeft op zijn deel van het bouwvlak grasbalen opgeslagen ten behoeve van het agrarisch bedrijf dat hij uitoefent op [locatie 3]. appellant heeft het college verzocht daartegen handhavend op te treden. Het college heeft dit verzoek afgewezen. Volgens het college is het opslaan van grasbalen een agrarische activiteit en niet in strijd met de bestemming.
Relevante regelgeving
Artikel 4.1 van de planregels luidt:
"De voor 'Agrarisch - Agrarisch Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. uitoefening van het agrarisch bedrijf;
[…]."
Artikel 6.1 luidt:
"De voor 'Agrarisch met waarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. uitoefening van het agrarisch bedrijf;
[…]."
Beoordeling van het hoger beroep
appellant betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het opslaan van grasbalen niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hij voert aan dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 4.1 van de planregels. De rechtbank heeft volgens appellant niet onderkend dat vanwege de op de gronden rustende bestemming maar één agrarisch bedrijf is toegestaan, en daarmee ook de agrarische activiteiten van één agrarisch bedrijf. Hij wijst daarvoor op de tekst van artikel 4.1 en de bedoeling van de planwetgever. De rechtbank heeft volgens appellant bij de uitleg van artikel 4.1 van de planregels ten onrechte betekenis toegekend aan artikel 6.1 van de planregels.
Voor het antwoord op de vraag of het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
In geschil is of op de gronden met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf" de uitoefening van (activiteiten van) meerdere agrarische bedrijven in het bouwvlak zijn toegestaan.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat binnen het bouwvlak de vestiging van maar één agrarisch bedrijf is toegestaan. Door het tijdelijk plaatsen van grasbalen is evenwel geen sprake van het vestigen van een tweede bedrijf binnen het bouwvlak. De opslag van grasbalen is op grond van het bestemmingsplan een toegestane agrarische activiteit, aldus het college.
De rechtbank heeft geoordeeld dat uit de planregels niet volgt dat maar één agrarisch bedrijf per perceel is toegestaan. Zij heeft bij de uitleg van artikel 4.1 van de planregels betekenis toegekend aan artikel 6.1 van de planregels en concluderend overwogen dat in artikel 4.1 geen beperkingen zijn gesteld aan het aantal bedrijven dat per perceel wordt uitgeoefend. Het college heeft zich daarom volgens de rechtbank niet op het standpunt kunnen stellen dat er op het perceel maar één agrarisch bedrijf mag worden uitgeoefend. De rechtbank heeft hierin reden gezien het besluit op bezwaar te vernietigen. Zij heeft aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, omdat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de opslag van grasbalen niet in strijd is met de bestemming en het handhavingsverzoek dus terecht heeft afgewezen.
De Afdeling stelt voorop dat artikel 4.1, aanhef en onder a, van de planregels niet spreekt over het vestigen van het agrarisch bedrijf, maar van de uitoefening van het agrarisch bedrijf. De rechtbank heeft daar ook terecht op gewezen. In de tekst van deze bepaling wordt 'het agrarisch bedrijf' in enkelvoud gebruikt. Dit duidt erop dat een beperking is gesteld aan het aantal bedrijven dat op de gronden mag worden uitgeoefend. Maar in dit geval zou met de gebruikte formulering ook kunnen worden gedoeld op de uitoefening van agrarische bedrijvigheid in zijn algemeenheid. Naar het oordeel van de Afdeling is de planregel op zichzelf bezien daarom niet duidelijk over hoeveel bedrijven op het hier aan de orde zijnde perceel mogen worden uitgeoefend. De betekenis van de bepaling wordt ook niet duidelijk als deze, zoals de rechtbank heeft gedaan, wordt gelezen in samenhang met artikel 6.1 van de planregels. In dat artikel wordt weliswaar ook de formulering 'uitoefening van het agrarisch bedrijf' gebruikt, maar dit artikel gaat over de gebiedsbestemming "Agrarisch met waarden" terwijl artikel 4 een bestemming op perceelsniveau is, wat ook blijkt uit de verbeelding. Naar het oordeel van de Afdeling komt daarom betekenis toe aan de plantoelichting. In de toelichting staat onder meer dat de bestemming "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf" is gegeven aan alle volwaardige agrarische bedrijven en dat per afzonderlijk bedrijf een bouwvlak is aangegeven. De Afdeling leidt uit de toelichting af dat het de bedoeling is geweest dat op gronden met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf" en de aanduiding "bouwvlak" maar één agrarisch bedrijf mag worden uitgeoefend. Hieruit vloeit naar het oordeel van de Afdeling voort dat ook maar één agrarisch bedrijf agrarische activiteiten mag uitoefenen. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen.
Het voorgaande betekent dat op de hier aan de orde zijnde gronden met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf" en de aanduiding "bouwvlak" de uitoefening van (activiteiten van) één agrarisch bedrijf is toegestaan. Op deze gronden wordt het agrarisch bedrijf van appellant uitgeoefend. De opslag van grasbalen op die gronden voor het agrarische bedrijf van [partij] is daarom in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft zich dus ten onrechte op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een overtreding en het daarom niet bevoegd is handhavend op te treden. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
