Hanteren van nulstandbeleid voor wilde zwijnen – en ontheffing ter uitvoering daarvan – is gerechtvaardigd

Wat speelde er in deze zaak?

In het faunabeheerplan van de provincie Utrecht is opgenomen dat voor wilde zwijnen een nulstand wordt nagestreefd. Met het oog op schadebestrijding, verkeersveiligheid en het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, heeft de Faunabeheereenheid een ontheffing aangevraagd voor het afschot van wilde zwijnen. Voor de duur van het faunabeheerplan heeft GS een ontheffing verleend voor jaarrond afschot van wilde zwijnen in de provincie. Tegen dit besluit hebben Stichting Animal Rights en Stichting Fauna4Life beroep ingesteld. De rechtbank oordeelde dat uit de door GS gebruikte schadegegevens van andere provincies niet aannemelijk is dat het nulstandbeleid – en daarmee de ontheffing – noodzakelijk is voor schadebestrijding, verkeersveiligheid en ter voorkoming van onnodig dierenleed. De rechtbank verklaarde daarom het ingestelde beroep gegrond.

Hoe oordeelt de Afdeling?

Op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wnb geldt een verbod om wilde zwijnen in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen. Dit is een aanvullend regime voor nationaal beschermde dieren die niet onder de reikwijdte van de Vogel- en Habitatrichtlijn vallen. Het tweede artikellid bepaalt dat de uitzonderingsgrond van artikel 3.8 van de Wnb, met uitzondering van het derde en vierde lid, van overeenkomstige toepassing is. Dit betekent dat een ontheffing uitsluitend worden verleend indien wordt voldaan aan de voorwaarden opgenomen in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, namelijk:

• er bestaat geen andere bevredigende oplossing:
• zij nodig is vanwege één van de belangen in de wet, bijvoorbeeld:
  • 2° ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom.
• er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voorbestaan.

Voorwaarden ontheffing

Deze voorwaarden moeten worden geïnterpreteerd in het licht van de Habitatrichtlijn (‘Hrl’). De Afdeling verwijst in dit verband ter vergelijking naar haar uitspraak van 7 juli 2021 (ABRvS 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1457). Het begrip ‘ernstige schade’ moet worden uitgelegd in het kader van artikel 16, eerste lid, onder b, van de Hrl. Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt niet dat is vereist dat voorafgaand aan de vaststelling van de afwijkende maatregelen ernstige schade is veroorzaakt (zie HvJ EU 14 juni 2007, EU:C:2007:341, punt 40). Voldoende is dat het zeer waarschijnlijk is dat de schade zal voordoen. De Afdeling is van oordeel dat GS een concrete dreiging van ernstige schade aannemelijk mag maken door te verwijzen naar opgetreden schade in vergelijkbare situaties. Van GS kan niet worden gevergd dat zij het ontstaan van de schade afwacht. Evenmin kan worden verwacht dat zij louter theoretisch schadeonderzoek verricht, indien relevante schadegegevens uit andere delen van Nederland beschikbaar zijn. De ontheffing wordt immers op voorhand verleend om ernstige schade te voorkomen.

Naar het oordeel van de Afdeling is een nulbestandbeleid voor wilde zwijnen buiten de aangewezen leefgebieden op zichzelf niet in strijd met de Wnb. Wel dient GS voldoende aannemelijk te maken dat het verlenen van de ontheffing (ter uitvoering van dit beleid) noodzakelijk is ter voorkoming van ernstige schade, ter waarborging van verkeersveiligheid, en ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. GS heeft dit onderbouwd door te wijzen op specifieke kenmerken van het wilde zwijn, zoals het aanpassingsvermogen en het hoge reproductievermogen. Gelet op de grotendeels vergelijkbare leefomstandigheden van de wilde zwijnen heeft GS mogen aansluiten bij de ervaringen van andere provincies, waaruit blijkt dat het beheren van een kleine populatie lastig en tijdsintensief is. Hierdoor bestaat een grote kans dat de populatie zich exponentieel uitbreidt, met een toename van schade en aanrijdingen met wilde zwijnen tot gevolg. De Afdeling volgt daarnaast het betoog van GS dat de noodzaak om direct in te grijpen en een nulstandbeleid te handhaven mede is gelegen in de dreiging van de Afrikaanse varkenspest. Daarmee is het belang van het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van ziekte of gebrekkige dieren gegeven.

Ten aanzien van de voorwaarde dat geen andere bevredigende oplossingen mogen bestaan, oordeelt de Afdeling dat GS toereikend heeft gemotiveerd dat andere oplossingen, zoals het gebruik van een vangkooi of het afrasteren van (leef)gebieden, geen bevredigend alternatief vormen. De stichtingen hebben niet onderbouwd waarom deze motivering niet zou volstaan.

Met de afsluitende constatering dat de gunstige staat van instandhouding van het wilde zwijn niet ter discussie staat, concludeert de Afdeling dat GS de ontheffing mocht verlenen.

Relevantie voor de praktijk

Ons valt een aantal dingen op aan deze Afdelingsuitspraak.

• De Afdeling overweegt dat het hanteren van een nulstandbeleid niet in strijd is met de Wnb. Het verlenen van de Wnb-ontheffing ter uitvoering van dit beleid is volgens de Afdeling gerechtvaardigd, omdat afschot van wilde zwijnen nodig is ter voorkoming van ernstige schade, in het belang van de verkeersveiligheid en ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Dat deze noodzaak op voorhand kan worden vastgesteld – nu zich in Utrecht nog géén gevestigde populaties wilde zwijnen bevinden – is interessant. Te meer nu de discussie over de mogelijkheid van een ‘koepelvergunning’ of vergunning op voorhand ook loopt voor andere soorten, zoals de wolf. Zie in dit verband bijvoorbeeld het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 10 september 2025 (AARvS van 10 september 2025 W11.25.00181/IV).

• De Afdelingsuitspraak verduidelijkt dat de ontheffingsvoorwaarden, ook wanneer deze worden toegepast bij nationaal beschermde diersoorten zoals het wilde zwijn, moeten worden geïnterpreteerd in het licht van de Habitatrichtlijn.
  
• Het hanteren van een nulbestandbeleid, en het verlenen van een ontheffing ter uitvoering daarvan, is kennelijk niet (op voorhand) in strijd met het vereiste dat geen afbreuk mag worden gedaan aan het streven de populaties van de wilde zwijn in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voorbestaan. De Afdeling overweegt op dit punt in deze uitspraak in één zin dat de gunstige staat van instandhouding van het wilde zwijn niet ter discussie staat. De Afdeling benoemt in de uitspraak ook dat er tussen Rijk en provincies is overeengekomen dat er voor het wilde zwijn drie aangewezen leefgebieden in Limburg en Gelderland zijn, waardoor er buiten de aangewezen leefgebieden geen verplichting is tot instandhouding van de soort (zie rechtsoverweging 6 van de uitspraak). Ongetwijfeld zal deze uitspraak aan de orde worden gesteld in toekomstige soortenbeschermingszaken. Wij zijn benieuwd of dan nader wordt ingegaan op de verhouding tussen een nulbestand en de voorwaarde van het laten voortbestaan van een gunstige staat van instandhouding van de diersoort.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 15 april 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2097.