In de op 1 april 2025, ECLI:NL:RBLIM:2025:2780 gepubliceerde uitspraak van de rechtbank Limburg is de rechtsvraag aan de orde of een aanvraag tot het nemen van een besluit (in dit geval een intrekking van een natuurvergunning) in een apart specifiek document moet staan of dat dit ook onderdeel kan zijn van een andere brief (bijvoorbeeld een zienswijze tegen een ontwerpvergunning). Onder de Wabo, waar een systematiek van een vergunning van rechtswege bestond, gold inderdaad de eis dat een aanvraag om omgevingsvergunning in een apart stuk moest staan (ABRvS 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829).
Voordat de rechtbank zal ingaan op de beroepsgronden van eiseressen, beoordeelt zij eerst of het verzoek tot het intrekken of wijzigen van de natuurvergunning, zoals dat door eiseressen is gedaan, is aan te merken als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De vergunninghoudster heeft zich namelijk ter zitting op het standpunt gesteld dat het verzoek, zoals dat door eiseressen is gedaan, niet is aan te merken als een aanvraag als bedoeld in de Awb. Zij stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 januari 2025 (ECLI:NL:RBOBR:2025:82), dat voor een aanvraag als bedoeld in de Awb is vereist dat deze in een apart document wordt gedaan. Dat is volgens haar hier niet het geval omdat het verzoek van eiseressen samen met een zienswijze tegen ontwerp-vergunningen voor vergunninghoudster is ingediend. Dit heeft tot gevolg dat de reactie van verweerder op het verzoek van eiseressen niet is aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en eiseressen dus geen bezwaar konden maken, aldus vergunninghoudster.
Eiseressen stellen zich op het standpunt dat hun verzoek wel is aan te merken als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Zij stellen, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 september 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:4145), dat in het geval van een natuurvergunning het verzoek om deze in te trekken of te wijzigen niet in een apart document hoeft te worden gedaan om te kunnen spreken van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Volgens eiseressen geldt deze eis alleen voor omgevingsvergunningen. Aangezien het verzoek volgens eiseressen wel is aan te merken als een aanvraag als bedoeld in de Awb is er ook sprake van een besluit van verweerder hierop waartegen zij bezwaar konden maken.
De rechtbank overweegt als volgt.
Op grond van artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder ‘aanvraag’ verstaan: een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen. Een aanvraag is in beginsel vormvrij. Wel is van belang dat duidelijk is dat een aanvraag is gedaan. Het verzoek om een besluit te nemen mag niet zodanig verhuld worden gedaan dat het bestuursorgaan niet tijdig ontdekt dat een aanvraag is gedaan. Specifiek voor aanvragen om omgevingsvergunningen heeft de Afdeling de aanvullende eis gesteld dat de aanvraag in een zelfstandig stuk is gedaan (ABRvS 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829). De achtergrond van die vergaande eis is dat onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de voorganger van de Omgevingswet, bij overschrijding van de beslistermijn een van rechtswege verleende omgevingsvergunning kon ontstaan (Zie artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, in verbinding met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb. Sinds 1 januari 2024 kan geen omgevingsvergunning van rechtswege meer ontstaan). Dat maakte het bij de aanvraag om een omgevingsvergunning nog belangrijker dat voor het bestuursorgaan meteen duidelijk was wanneer een aanvraag is gedaan. Een aanvraag om toepassing van artikel 5.4 van de Wnb kon en kan echter niet tot een besluit van rechtswege leiden. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om ook voor dergelijke aanvragen de vergaande eis te stellen dat deze in een zelfstandig stuk moeten worden neergelegd en dat bij gebreke daarvan geen sprake zou zijn van een aanvraag en, nog verdergaand, dat een daarop volgende beslissing van het bestuursorgaan geen besluit zou zijn. De rechtbank volgt de vergunninghoudster dan ook niet in haar standpunt.
Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval voldoende duidelijk dat eiseressen in hun brief van 28 januari 2021 een aanvraag om toepassing van artikel 5.4 van de Wnb hebben gedaan. Er is geen sprake van een verhulde aanvraag. In de aanhef van de brief staat: “Betreft: zienswijze en verzoek om intrekking/wijziging”. Uit deze omschrijving blijkt dat de brief een tweeledig doel heeft. Het doel om een verzoek tot intrekking of wijziging te doen, is duidelijk aangegeven. In de inleiding van de brief is expliciet vermeld dat niet alleen een zienswijze wordt ingediend tegen twee ontwerp-vergunningen, maar ook wordt verzocht om met toepassing van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wnb en artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb de natuurvergunning in te trekken of te wijzigen. Beide onderwerpen zijn met tussenkopjes van elkaar gescheiden.
Gelet op het voorgaande merkt de rechtbank de brief van 28 januari 2021 aan als een aanvraag om de natuurvergunning in te trekken of te wijzigen als bedoeld in de Awb. De reactie van verweerder daarop is een besluit waartegen eiseressen bezwaar konden maken.
YS:
Interessant is de vraag of deze uitspraak ook kan worden doorgetrokken naar vergunningaanvragen onder de Omgevingswet nu, zoals de rechtbank Limburg zelf ook aangeeft, de rechtsfiguur van de vergunning van rechtswege krachtens artikel 4.3 Invoeringswet Omgevingswet per 1 januari 2024 is komen te vervallen.
Het instrument van de vergunning van rechtswege brengt, gezien een aantal vernieuwingen die met de Omgevingswet worden beoogd, complicaties met zich mee. De lex silencio positivo past bijvoorbeeld niet goed bij de ruimere afwegingsruimte die aan de bestuursorganen voor de beoordeling van aanvragen om omgevingsvergunningen zal worden gegeven (Kamerstukken II, 2013–14, 33 962, nr. 3, p. 227 en 228).
Specifiek voor aanvragen om omgevingsvergunningen heeft de Afdeling de aanvullende eis gesteld dat de aanvraag in een zelfstandig stuk is gedaan (ABRvS 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829):
"Gelet op de betrokken belangen en de door de wetgever met de regeling beoogde rechtszekerheid is het belangrijk dat voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is wanneer de regeling van toepassing is en waarop een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning concreet betrekking heeft. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een aanvraag wordt gedaan en voor welke concrete activiteiten omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Die duidelijkheid is er onvoldoende wanneer in een brief aan een bestuursorgaan in algemene bewoordingen wordt gevraagd om een omgevingsvergunning te verlenen. Die duidelijkheid is er nog minder wanneer in correspondentie over andere besluiten, bijvoorbeeld over een opgelegde last onder dwangsom, wordt gesproken over een mogelijk te verlenen omgevingsvergunning. Het accepteren dat een omgevingsvergunning van rechtswege wordt gegeven bij een verzoek in dergelijke stukken, heeft het risico dat misbruik van de regeling wordt gemaakt door een verzoek om een omgevingsvergunning zodanig verhuld te doen dat het bestuursorgaan niet tijdig ontdekt dat een aanvraag is gedaan ."
De achtergrond van die vergaande eis is dat onder de Wabo, de voorganger van de Omgevingswet, bij overschrijding van de beslistermijn een van rechtswege verleende omgevingsvergunning kon ontstaan (Zie artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, in verbinding met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb). Dat maakte het bij de aanvraag om een omgevingsvergunning nog belangrijker dat voor het bestuursorgaan meteen duidelijk was wanneer een aanvraag is gedaan. De rechtbank overweegt dat bij een aanvraag om toepassing van artikel 5.4 van de Wnb kon en kan echter niet tot een besluit van rechtswege leiden en is de eis van een zelfstandig stuk niet nodig. Ook voor omgevingsvergunningen onder de Omgevingswet geldt de figuur van de omgevingsvergunning van rechtswege niet meer, waarmee het voor de hand lijkt te liggen dat ook voor omgevingsvergunningen onder de Omgevingswet niet meer de eis wordt gesteld dat een aanvraag in een apart stuk moet zijn gedaan. Toekomstige jurisprudentie zal hier uitsluitsel over moeten verstrekken.
