Bestemmingsplannen bevatten regelmatig een gebruiksverbod dat er in de kern op neer komt dat een bepaald (grond)gebruik uitsluitend en alleen is toegestaan als de stikstofemissie en/of -depositie ten opzichte van de feitelijk bestaande en planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan niet toeneemt dan wel een bepaalde in het bestemmingsplan vastgelegde waarde niet overschrijdt. In de uitspraak van de Afdeling van (ECLI:NL:RVS:2025:5740) over de Pallas-reactor kwam een dergelijk gebruiksverbod aan de orde. Burgemeester en wethouders van Schagen hadden aan PALLAS een omgevingsvergunning (ex art. 2.1 lid 1 aanhef en onder a van de Wabo) verleend voor de bouw van een nucleaire reactor.
In beroep stellen appellanten dat burgemeester en wethouders niet hebben gemotiveerd dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden vanwege de realisatie van de Pallas-reactor voldoet aan de in het betrokken bestemmingsplan opgenomen stikstofregeling. Zij stellen in dat verband dat het feit dat in het verleden een natuurvergunning (ex artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming) is verleend voor de Pallas-reactor burgemeester en wethouders niet ontslaat van de verplichting om bij de beoordeling van de aangevraagde omgevingsvergunning óók te toetsen aan de in het bestemmingsplan opgenomen stikstofregeling.
Juridisch gezien klopt de stelling van appellanten. Immers, een omgevingsvergunning voor het bouwen wordt getoetst aan het bestemmingsplan, en de daarin vastgelegde planregels. De omgevingsvergunning voor het bouwen moet worden verleend indien deze voldoet aan de planregels, en moet worden geweigerd als deze in strijd is met het bestemmingsplan (artikel 2.10 lid 1 aanhef en onder c van de Wabo), met dien verstande dat bij geconstateerde strijdigheid burgemeester en wethouders wel moeten bezien of er aanleiding bestaat om af te wijken van het bestemmingsplan. De vraag of er een natuurvergunning wel of niet verleend is of kan worden verleend is niet relevant en valt buiten het toetsingskader van artikel 2.10 (met dien verstande dat onder het oude recht zoals dat gold er wel een aanhaakverplichting kon gelden voor de natuurvergunning, welke verplichting vervallen is onder vigeur van de Omgevingswet).
Burgemeester en wethouders stelden – kennelijk – pas op zitting dat uit de aan het bestemmingsplan ten grondslag gelegde plan-MER en de daarvan onderdeel uitmakende passende beoordeling blijkt dat de realisatie van de Pallas-reactor zou voldoen aan de in het bestemmingsplan vastgelegde stikstofregeling. Door pas op de zitting deze – verder niet onderbouwde – stelling in te nemen, zo overweegt de Afdeling, kan die stelling moeilijk worden beoordeeld en was het voor appellanten ook niet mogelijk om daarop te reageren. Kortom: de goede procesorde is daarmee in het geding, en daarnaast blijkt de motivering – namelijk dat er voldaan wordt aan de stikstofregeling uit het bestemmingsplan – niet uit het bestreden besluit. Het voorgaande maakt dat de Afdeling tot de conclusie komt dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. Burgemeester en wethouders krijgen vervolgens een herstelopdracht (met toepassing van de bestuurlijke lus) om alsnog een actuele en inzichtelijke stikstofberekening te overleggen waaruit blijkt dat de omgevingsvergunning voldoet aan de in het bestemmingsplan vastgelegde stikstofregeling.
De uitspraak is om verschillende redenen het signaleren waard. Op de eerste plaats maakt de uitspraak duidelijk dat het pas op zitting reageren op specifieke beroepsgronden riskant is. Niet alleen de bestuursrechter kan daardoor overvallen worden, ook appellanten kunnen zich (natuurlijk) op het standpunt stellen dat het voor hen niet mogelijk is om pas op zitting te reageren op het dan pas gegeven verweer. Op de tweede plaats – hoewel de Afdeling daar verder niet opgaat – is het van belang om goed voor ogen te houden dat een verleende natuurvergunning – in beginsel, er zijn altijd uitzonderingen denkbaar – niets af kan doen aan een in het bestemmingsplan vastgelegde stikstofregeling. Zo kent – om maar eens iets te noemen – een natuurvergunning een andere referentiesituatie dan de doorgaans in een bestemmingsplan vastgelegde stikstofregeling. En daar zullen bevoegde gezagen zich bij de beoordeling van omgevingsvergunningen bewust van moeten zijn.
