De ABRvS gaf antwoord op deze interessante rechtsvraag in de uitspraak van 15 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:104. De raad stelt zich op het standpunt dat appellanten als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet hun procesbelang hebben verloren. De uitwerking zal immers moeten plaatsvinden onder de Omgevingswet.
Op grond van artikel 22.32 en artikel 22.282 van het Omgevingsplan gemeente Soest wordt in dat geval geen uitwerkingsplan meer vastgesteld, maar een omgevingsvergunning verleend. Volgens de raad kunnen alle gronden van appellanten nog aan de orde kunnen komen bij de procedure over de omgevingsvergunning en dat appellanten nu nog geen belang hebben bij een oordeel over het plan. De ABRvS is van oordeel dat er wel een procesbelang is bij het beroep tegen het bestemmingsplan met de uitwerkingsplicht. De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan een uitwerkingsplicht met een voorlopig bouwverbod bevat. Het voorlopig bouwverbod geldt evenwel alleen voor bouwwerken, niet voor het gebruik van de gronden. De beroepsgronden zijn ook gericht tegen het gebruik van de gronden. Zo bevat het plan onder meer een regeling voor de aanwezige houtwal. Een aantal appellanten betoogt dat deze regeling te weinig bescherming biedt. Daargelaten de juistheid van het standpunt van de raad, hebben appellanten dus al om deze reden een procesbelang. Daarbij komt nog dat voor de concrete uitwerking van het bouwplan nog een omgevingsvergunning moet worden verleend die ook moet voldoen aan de uitwerkingsvoorwaarden.
Bij besluit van 9 februari 2023 heeft de raad van de gemeente Soest het bestemmingsplan "Dalweg e.o." vastgesteld. Het bestemmingsplan bevat een uit te werken woonbestemming voor de bouw van maximaal 250 woningen in een gebied ten noorden van de Dalweg in Soest. Aan de uitwerkingsplicht is een voorlopig bouwverbod gekoppeld. Daarnaast maakt het plan bebouwing voor maatschappelijke voorzieningen mogelijk. Appellanten wonen in de directe omgeving van het plangebied. Kort gezegd vinden zij dat de nieuwe woningen te dicht op hun woningen kunnen worden gerealiseerd. Ook wordt een te groot aantal woningen in te hoge bebouwing mogelijk gemaakt. [appellanten sub 1] betogen dat de raad geen globaal bestemmingsplan met uitwerkingsplicht had mogen vaststellen, maar te zijner tijd een gedetailleerd bestemmingsplan had moeten vaststellen.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 11 augustus 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Het bestemmingsplan bevat een uit te werken woonbestemming voor de bouw van maximaal 250 woningen in een gebied ten noorden van de Dalweg in Soest. Aan de uitwerkingsplicht is een voorlopig bouwverbod gekoppeld. Daarnaast maakt het plan bebouwing voor maatschappelijke voorzieningen mogelijk.
Appellanten wonen in de directe omgeving van het plangebied. Kort gezegd vinden zij dat de nieuwe woningen te dicht op hun woningen kunnen worden gerealiseerd. Ook wordt een te groot aantal woningen in te hoge bebouwing mogelijk gemaakt.
De raad stelt zich op het standpunt dat appellanten als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet hun procesbelang hebben verloren. De uitwerking zal immers moeten plaatsvinden onder de Omgevingswet. Op grond van artikel 22.32 en artikel 22.282 van het Omgevingsplan gemeente Soest wordt in dat geval geen uitwerkingsplan meer vastgesteld, maar een omgevingsvergunning verleend. Op grond van artikel 22.32, tweede lid, en artikel 22.282, tweede lid, van het Omgevingsplan zijn op de beoordeling van de aanvraag om een dergelijke omgevingsvergunning een aantal specifieke beoordelingsregels voor een aanvraag om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit van overeenkomstige toepassing, waaronder de regels uit hoofdstuk 5 uit het Besluit kwaliteit leefomgeving, dat instructieregels bevat met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. In het bestemmingsplan is een voorlopig bouwverbod opgenomen. Dit betekent volgens de raad dat alle gronden van appellanten nog aan de orde kunnen komen bij de procedure over de omgevingsvergunning en dat appellanten nu nog geen belang hebben bij een oordeel over het plan.
De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan een uitwerkingsplicht met een voorlopig bouwverbod bevat. Het voorlopig bouwverbod geldt evenwel alleen voor bouwwerken, niet voor het gebruik van de gronden. De beroepsgronden zijn ook gericht tegen het gebruik van de gronden. Zo bevat het plan onder meer een regeling voor de aanwezige houtwal. Een aantal appellanten betoogt dat deze regeling te weinig bescherming biedt. Daargelaten de juistheid van het standpunt van de raad, hebben appellanten dus al om deze reden een procesbelang. Daarbij komt nog dat voor de concrete uitwerking van het bouwplan nog een omgevingsvergunning moet worden verleend die ook moet voldoen aan de uitwerkingsvoorwaarden.
YS:
Onder de Omgevingswet is inderdaad geen sprake meer van (toepassing van) het instrument van de wijzigingsbevoegdheid en uitwerkingsplicht (en er is ook niet voorzien in overgangsrecht voor bestaande wijzigings- en uitwerkingsbevoegdheden, waardoor vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 hier geen gebruik meer van kan worden gemaakt). Toch hebben deze bevoegdheden mede vanwege deze regeling in de bruidsschat toch nog enige waarde. Zie nader hieromtrent: Stb. 2020, nr. 400, p. 844.
Artikel 22.32 van de bruidsschat/tijdelijke deel omgevingsplan luidt immers als volgt:
"1. In afwijking van artikel 22.29, eerste lid, aanhef en onder a, kan de omgevingsvergunning voor een activiteit die in strijd is met de in dat onderdeel bedoelde regels toch worden verleend als de activiteit niet in strijd is met regels voor de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid of het voldoen aan een uitwerkingsplicht in het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de Omgevingswet.
2. Op de beslissing of een omgevingsvergunning met toepassing van het eerste lid kan worden verleend, zijn van overeenkomstige toepassing:
a. artikel 8.0b, eerste lid, en tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit kwaliteit leefomgeving;
b. artikel 8.0c, eerste lid, en tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit kwaliteit leefomgeving; en
c. artikel 8.0d, eerste lid, en tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit kwaliteit leefomgeving."
In het eerste lid van artikel 22.32 bruidsschat/tijdelijke deel van het omgevingsplan wordt, in aanvulling op de beoordelingsregels uit artikel 22.29, de mogelijkheid gegeven om een omgevingsvergunning toch te verlenen als de activiteit waarop de aanvraag betrekking heeft in strijd is met de in dit omgevingsplan gestelde regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken, maar niet in strijd is met de regels die zijn gesteld voor de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht. Dit betreft regels die in (van het tijdelijke deel van het omgevingsplan deel uitmakende) bestemmingsplannen of inpassingsplannen kunnen zijn opgenomen op grond van artikel 3.6, eerste lid, onder a en b, van de voormalige Wet ruimtelijke ordening. Voor het voortzetten van de figuren van wijzigingsplannen en uitwerkingsplannen is niet in overgangsrecht voorzien. Het college van burgemeester en wethouders kan na inwerkingtreding van de Omgevingswet dan ook geen toepassing meer geven aan deze bepalingen. In plaats van deze specifieke wijzigingsbevoegdheden of uitwerkingsplichten, kan toepassing worden gegeven aan de generieke delegatiemogelijkheid op grond van artikel 2.8 van de Omgevingswet. Als vergunningverlening op grond van artikel 22.29, eerste lid, aanhef en onder a, niet mogelijk is, maar een bouwplan niet in strijd is met de regels die zijn gegeven voor de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht, kan de vergunning echter toch binnenplans worden verleend. Hierbij bestaat overigens beslissingsruimte. Onder de werking van de voormalige Wet ruimtelijke ordening moest bij de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid of een uitwerkingsplicht (voor zover de bij een uitwerkingsplicht in acht te nemen regels daarvoor de ruimte laten) ook nog zelfstandig beoordeeld worden of het wijzigings- of uitwerkingsplan, los van de daarbij in acht te nemen regels, in overeenstemming was met een goede ruimtelijke ordening. Om die reden is geen imperatief karakter gegeven aan deze aanvullende mogelijkheid om een vergunning voor een bouwplan, dat niet in strijd is met die voor een wijziging- of uitwerking gegeven regels, toch te kunnen verlenen. Het gevolg hiervan is dat, ook al is een bouwplan met de regels voor de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht niet in strijd, ook nog een zelfstandige beoordeling moet plaatsvinden of het bouwplan uit een oogpunt van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties aanvaardbaar kan worden geacht.
In het tweede lid van dit artikel worden alle instructieregels en instructies waaraan moet worden getoetst bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit van overeenkomstige toepassing verklaard op de beslissing of een omgevingsvergunning met toepassing van het eerste lid kan worden verleend. Ook dit vindt zijn oorsprong in de voormalige Wet ruimtelijke ordening. Bij de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid of een uitwerkingsplicht moesten, los van de daarbij in acht te nemen regels uit het moederplan, ook de regels uit het voormalige Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en de provinciale ruimtelijke verordening in acht worden genomen. Met het tweede lid wordt verzekerd dat ook bij de in het eerste lid geïntroduceerde mogelijkheid om binnenplans een vergunning te verlenen met toepassing van de regels die zijn gesteld voor een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht, geen situatie ontstaat die niet is toegelaten op grond van een onder nieuw recht gestelde instructieregel of gegeven instructie (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 844 en 845).
Artikel 22.282 van de bruidsschat (die in de uitspraak ook wordt aangehaald) luidt als volgt:
"Artikel 22.282 Omgevingsplanactiviteit: specifieke beoordelingsregel omgevingsvergunning afwijking van regels van het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet, bij regels over een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht
1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 22.280 die in strijd is met de in het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet, gestelde regels over afwijking, kan de omgevingsvergunning toch worden verleend als de activiteit niet in strijd is met regels voor de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid of het voldoen aan een uitwerkingsplicht in dat tijdelijke deel. 2. Op de beslissing of een omgevingsvergunning met toepassing van het eerste lid kan worden verleend, zijn van overeenkomstige toepassing:
a. artikel 8.0b, eerste lid, en tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit kwaliteit leefomgeving;
b. artikel 8.0c, eerste lid, en tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit kwaliteit leefomgeving; en
c. artikel 8.0d, eerste lid, en tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit kwaliteit leefomgeving."
Artikel 22.282 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan/bruidsschat biedt voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 22.280 een aanvullende mogelijkheid de omgevingsvergunning te verlenen als de activiteit waarop de aanvraag betrekking heeft in strijd is met de in het tijdelijke deel van dit omgevingsplan gestelde regels over afwijking, waardoor vergunningverlening op grond van die regels niet mogelijk is, maar niet in strijd is met regels voor de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht in dat tijdelijke deel. Hiermee wordt een vergelijkbare mogelijkheid geboden zoals artikel 22.32 van dit omgevingsplan biedt voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor omgevingsplanactiviteiten bestaande uit bouwactiviteiten en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk. Omdat de werking identiek is wordt voor de toepassing van deze bepaling verder verwezen naar de toelichting bij artikel 22.32 (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 937).
