Opnieuw uitspraak over subjectieve voorzienbaarheid bij planschade + voorzienbaarheid onder de Omgevingswet

Met voorzienbaarheid wordt in beginsel gedoeld op objectieve voorzienbaarheid, dat wil zeggen: voorzienbaarheid op basis van een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Niet vereist is dat het bewustzijn van het risico ook daadwerkelijk bij de koper aanwezig was. Indien geen sprake is van een openbaar gemaakt concreet beleidsvoornemen, dan is in beginsel geen sprake van voorzienbaarheid. Dat neemt niet weg dat specifieke persoonlijke omstandigheden, waardoor de koper feitelijk op de hoogte was van de komende planologische ontwikkeling en dus sprake was van subjectieve voorzienbaarheid, in voorkomende gevallen een rol kunnen spelen. In de uitspraak van 31 december 2024 wordt het leerstuk van subjectieve voorzienbaarheid opnieuw toegepast.

[partij] heeft op 25 november 2003 het tuinkavel [locatie 1] te Warmond gekocht en op 10 mei 2005 in eigendom verkregen. Het woonhuiskavel [locatie 1] te Warmond heeft [partij] op 16 december 2003 gekocht en op 1 april 2005 in eigendom verkregen. [partij] heeft op deze kavels een woning gebouwd. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 2] te Warmond dat grenst aan het perceel van [partij]. Na inwerkingtreding van het Wijzigingsplan 1, [locatie 2] Warmond ‘Kom Warmond 2009’ op 16 augustus 2019, heeft [appellant] op zijn perceel ook een woning gebouwd. [appellant] en zijn echtgenote hebben op 29 januari 2019 met de gemeente Teylingen een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de overeenkomst) gesloten. Daarin hebben [appellant] en zijn echtgenote zich ertoe verbonden om aan de gemeente het totale bedrag te compenseren van de planschade die voortvloeit uit het wijzigingsplan. [partij] heeft op 28 november 2019 een aanvraag om tegemoetkoming in planschade als gevolg van het wijzigingsplan ingediend. De schade bestaat uit de waardevermindering van zijn woning met erf en tuin aan het [locatie 1]. Het college heeft overeenkomstig het advies van SAOZ aan [partij] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 54.847,11 (inclusief wettelijke rente).

De voorzienbaarheid van een planologische verandering wordt beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard.

Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.23, 5.24 en 5.26.

Met voorzienbaarheid wordt in beginsel gedoeld op objectieve voorzienbaarheid, dat wil zeggen: voorzienbaarheid op basis van een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Niet vereist is dat het bewustzijn van het risico ook daadwerkelijk bij de koper aanwezig was. Indien geen sprake is van een openbaar gemaakt concreet beleidsvoornemen, dan is in beginsel geen sprake van voorzienbaarheid. Dat neemt niet weg dat specifieke persoonlijke omstandigheden, waardoor de koper feitelijk op de hoogte was van de komende planologische ontwikkeling en dus sprake was van subjectieve voorzienbaarheid, in voorkomende gevallen een rol kunnen spelen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3023, onder 9.3.

Objectieve voorzienbaarheid

De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich mocht baseren op het advies van SAOZ. Uit het advies van SAOZ volgt dat het voor [partij] ten tijde van de aankoop van de kavels [locatie 1] op grond van de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan niet voorzienbaar was dat op het perceel van [appellant] aan de [locatie 2] een woning zou worden gebouwd. Daarbij is het volgende van belang.

Niet in geschil is dat ten tijde van de investeringsbeslissing van [partij] het bestemmingsplan gold. In artikel 19 van het bestemmingsplan was een wijzigingsbevoegdheid opgenomen. Uit deze bepaling en de toelichting volgt dat het college de wijzigingsbevoegdheid slechts kon aanwenden voor de bouw van één woning per en ter plaatse van de op de plankaart aangeduide wijzigingszone. Uit de plankaart volgt dat de wijzigingsbevoegdheid voor het overgrote deel lag op het perceel van [partij] en slechts in een geringe mate op het perceel van [appellant]. De gronden van [appellant] die werden bestreken door de wijzigingsbevoegdheid vormden een lange maar relatief smalle strook, gelegen geheel aan de oostzijde van het perceel van [appellant], direct tegen de erfgrens met de door [partij] aangekochte kavels.

[partij] kon op basis van het bestemmingsplan voorzien dat met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid slechts één woning mogelijk kon worden gemaakt. Weliswaar lag de wijzigingsbevoegdheid behalve op zijn eigen perceel voor een klein gedeelte ook op het perceel van [appellant], maar gelet op de geringe omvang van de gronden van [appellant] waarop de wijzigingsbevoegdheid deels lag, de ligging van dat perceelgedeelte ten opzichte van de erfgrens, en de vorm van dat perceelgedeelte, was er voor [partij] als redelijk denkend en handelend koper geen aanleiding om rekening te houden met de kans dat deze wijzigingsbevoegdheid aangewend zou worden voor de realisatie van een woning op het perceel van [appellant] aan de [locatie 2]. Daarbij betrekt de Afdeling dat uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat het de bedoeling was het gebied dat verder onder meer bestond uit de kavels Buitenwater 2, 3 en 4 verder te ontwikkelen tot een villapark, waarvan de kavel [locatie 1] de afronding zou zijn.

De verwijzing van [appellant] naar de op pagina 7 en 8 van het tegenrapport genoemde rapportage uit 1997, leidt niet tot een ander oordeel. De door [appellant] ingeschakelde deskundige komt juist tot het oordeel dat niet is gebleken van een openbaar gemaakt beleidsvoornemen op grond waarvan voorzienbaarheid aan [partij] kan worden tegengeworpen.

Daarbij komt dat in de geciteerde alinea uit de rapportage uit 1997 beleidsvoorstellen worden besproken voor het opnemen van een afzonderlijke wijzigingsbevoegdheid voor de kavel [locatie 2]. De Afdeling ziet hierin bevestiging dat er voor een redelijk denkend en handelend koper geen aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de eerder in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid aangewend zou worden voor een ander perceel dan het perceel [locatie 1]. Er was anders ook geen aanleiding voor het bespreken van een afzonderlijk voorstel voor het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid voor het perceel van [appellant].

Verder is niet in geschil dat het college van gedeputeerde staten geen goedkeuring heeft verleend aan de voorwaarde in het bestemmingsplan dat de woonboot verwijderd moet worden voordat toepassing kan worden gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid. [partij] kon daarom als redelijk denkend en handelend koper niet voorzien dat dit beleidsvoornemen nog ten uitvoer zou worden gebracht. Van een concreet beleidsvoornemen was op dat moment geen sprake meer. Vergelijk (onder 6 van) de uitspraak van de Afdeling van 1 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2928.

Dat het bestemmingsplan voorzag in de mogelijkheid om ruime vrijstaande woningen toe te staan, is te algemeen van aard om voorzienbaarheid aan te nemen. Het bestemmingsplan voorzag immers niet in de concrete mogelijkheid om de woning van [appellant] te realiseren.

[appellant] heeft zijn betoog dat het langjarig beleid is dat vrijstellingen van het bestemmingsplan werden verleend voor de bouw van vrijstaande woningen, niet nader onderbouwd. Daarbij komt dat het hierbij om een omstandigheid gaat die wordt betrokken bij de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico. Daarvoor geldt echter een ander beoordelingskader, zodat aan die omstandigheid hier geen betekenis toekomt. In dit geval is van belang dat ten tijde van de investeringsbeslissing voor [partij] de mogelijkheid van het realiseren van een woning op het aangrenzende perceel niet voorzienbaar was.

Het betoog slaagt niet.

Subjectieve voorzienbaarheid

Indien geen sprake is van een openbaar gemaakt concreet beleidsvoornemen, dan is in beginsel geen sprake van voorzienbaarheid. Dat neemt niet weg dat specifieke persoonlijke omstandigheden, waardoor de koper feitelijk op de hoogte was van de komende planologische ontwikkeling en dus sprake was van subjectieve voorzienbaarheid, in voorkomende gevallen een rol kunnen spelen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3023.

Hoewel uit de door [appellant] overgelegde brief van 6 februari 1998 blijkt dat al vóór de aanschaf van het perceel [locatie 1] door [partij] [appellant] de wens had om op zijn perceel een woning te bouwen, is onvoldoende gebleken dat [partij] ten tijde van de aanschaf van het perceel van de voormalige eigenaren, waaronder zijn vader, persoonlijk op de hoogte was van deze brief. [partij] heeft op de zitting ook ontkend dat hij kennis had van de brief. Aan schriftelijke verklaringen van derden komt geen betekenis toe als niet buiten twijfel is dat de aanvrager van die documenten ten tijde van de aankoop van zijn woning op de hoogte was. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3517. De brief van 6 februari 1998 kan daarom niet aan [partij] worden tegengeworpen. Daarbij komt dat uit de brief van 6 februari 1998 niet blijkt van een beleidsvoornemen van de gemeente om de realisering van de woning mogelijk te maken. De slotsom is dat aan [partij] geen subjectieve voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen.

Het betoog slaagt niet.

Veranderingen aan het leerstuk van actieve risicoaanvaarding onder de Omgevingswet

Sinds 1 januari 2024 is in de Awb titel 4.5 opgenomen over nadeelcompensatie. In artikel 4.126, lid 2, onder a Awb is bepaald dat schade in elk geval voor rekening van de aanvrager blijft voor zover hij het risico van het ontstaan van de schade heeft aanvaard. In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet ( ) is beschreven dat artikel 4.126, lid 2, onder a Awb een codificatie behelst van de jurisprudentie over actieve risicoaanvaarding. In de huidige rechtspraak bestaat geen aanspraak op schadevergoeding als de koper ten tijde van de aankoop van een onroerende zaak had kunnen weten dat een bestemmingsplan in voor hem ongunstige zin zou kunnen wijzigen. De nadelige ontwikkeling moet dan wel zijn vastgelegd in een concreet en openbaar gemaakt beleidsvoornemen waarin de nadelige ontwikkeling is beschreven. Het beleidsvoornemen hoeft geen formele status te hebben, maar burgers moeten er wel kennis van kunnen nemen. Reden daarvan is dat de koper op dat moment rekening kon houden met de nadelige ontwikkeling en deze ontwikkeling in de aankoopprijs kon verdisconteren. Dit wordt actieve risicoaanvaarding genoemd. Actieve risicoaanvaarding is gecodificeerd in artikel 4:126, lid 2 en onder a Awb. Daarin is bepaald dat schade in elk geval voor risico van de aanvrager (lees: de koper) blijft voor zover hij het risico van het ontstaan van de schade heeft aanvaard (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 29).

Nadat een omgevingsplan is vastgesteld zal vaak nog niet duidelijk zijn in hoeverre gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die het omgevingsplan biedt. Dat betekent dat niet bij vaststelling van het plan, maar bij het moment van het concrete initiatief om schadevergoeding kan worden verzocht. Dit kan een verkoper van een pand benadelen, omdat de koper bij de onderhandelingen over de aankoop van een onroerende zaak mogelijk rekening houdt met potentiële waardedrukkende effecten van activiteiten op grond van het omgevingsplan. De kans op schaduwschade kan daardoor toenemen, hoewel het ontstaan daarvan van veel omstandigheden afhankelijk is. In die gevallen is het niet redelijk om aan de benadeelde tegen te werpen dat hij had kunnen voorzien dat zich voor hem ongunstige wijzigingen kunnen voordoen. Artikel 15.5 Omgevingswet voorziet daarom – in aanvulling op artikel 4:126, eerste lid, onder a, Awb – in een regeling voor gevallen waarbij het schadevergoedingsmoment wordt verlegd naar de vergunning of de activiteit en de koper niet beroeps- of bedrijfsmatig handelt, dat de koper het risico niet heeft aanvaard als hij aankoopt na vaststelling van het omgevingsplan. Het recht op schadevergoeding blijft zo behouden en gaat van de verkoper over op de koper (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 30).

Artikel 15.5 Omgevingswet geeft drie cumulatieve criteria die bepalen wanneer aan een benadeelde niet kan worden tegengeworpen dat hij het risico op het ontstaan van schade actief heeft aanvaard. Op grond van de huidige rechtspraak bestaat geen aanspraak op planschade als de benadeelde op het moment van de aankoop van een onroerende zaak had kunnen weten dat een bestemmingsplan in voor hem ongunstige zin zou kunnen wijzigen. Reden daarvan is dat de koper op dat moment rekening kon houden met de nadelige ontwikkeling en deze ontwikkeling in de aankoopprijs kon verdisconteren. In de toelichting op de artikelen 15.1 en 15.4 Omgevingswet is aangegeven dat in de voorgestelde regeling het moment waarop een aanvraag om schadevergoeding kan worden gedaan, wordt verlegd. Bij de vaststelling van het omgevingsplan is nog niet duidelijk in hoeverre gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die het omgevingsplan biedt. Aangezien het moment waarop een aanvraag om schadevergoeding kan worden gedaan verschuift naar het moment waarop de activiteit wordt verricht of de omgevingsvergunning wordt verleend, is het niet redelijk om aan de benadeelde tegen te werpen dat hij vanaf het moment waarop het omgevingsplan is vastgesteld dat deze ontwikkeling mogelijk maakt, had kunnen voorzien dat zich voor hem ongunstige wijzigingen kunnen voordoen. In artikel 15.5 Omgevingswet is daarom een regeling opgenomen dat de koper het risico niet heeft aanvaard als hij aankoopt na vaststelling van het omgevingsplan. Het onder bepaalde omstandigheden niet kunnen tegenwerpen van de actieve risicoaanvaarding is als het ware de keerzijde van de beweging om de schadevergoeding te verleggen van het omgevingsplan naar het moment dat vergunning wordt verleend of de activiteit wordt uitgevoerd. Het recht op schadevergoeding blijft behouden en gaat over op de koper. De eventuele schade komt voor vergoeding in aanmerking op het moment dat de activiteit ook daadwerkelijk wordt verricht of de omgevingsvergunning daarvoor is verleend. Voor zover ontwikkelingen in de omgeving van invloed zijn op de marktwaarde van een onroerende zaak, zullen verkoper en koper met het behoud van het recht op schadevergoeding naar verwachting rekening houden bij de vaststelling van de waarde van de onroerende zaak. Het artikel draagt daardoor bij aan beperking van de mogelijk waardedrukkende effecten als gevolg van nog niet benutte mogelijkheden van een omgevingsplan. Eventuele negatieve effecten op de verkoopprijs door de schaduwwerking van het omgevingsplan zullen door dit artikel worden beperkt. Weliswaar richt het artikel zich tot de koper, het werkt ten gunste van zowel koper als verkoper (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 239 en 240).